วิบากกรรมหนี้สาธารณะไทยกับเบื้องหน้าอันทุรกันดาร 2567-2570

อาการอึกอึกอักอักชักไม่แน่ใจของรัฐที่มีต่อนโยบายคูปองดิจิทัลในวงเงิน 560,000 ล้านบาท สร้างความสับสนและกังวลออกไปเป็นวงกว้าง กำลังกลายเป็นข้อจำกัดแห่งนโยบายการคลังที่อยู่บนเงื่อนไขที่ยากต่อการขับเคลื่อน การขยับปรับเพิ่มรายจ่ายภาครัฐเพื่อให้บรรลุเป้าหมายการเติบโตทางเศรษฐกิจ (Economic Growth) มีแนวโน้มจะขัดแย้งกับเสถียรภาพทางการคลัง (Fiscal Stability) และหนี้สาธารณะที่อยู่ในระดับสูง ทำให้เกิดเป็นข้อถกเถียงกันว่า สถานการณ์ที่เศรษฐกิจกำลังเปราะบาง แต่ช่องว่างที่จะขับเคลื่อนนโยบาย (Policy Space) กลับดูเหมือนแคบลงจนขยับตัวแทบไม่ได้มากนัก จะเกิดอะไรขึ้นหากรัฐเดินหน้าโครงการคูปองดิจิทัล ผู้เขียนได้ใส่โครงการดังกล่าว เข้าไปในแบบจำลองเศรษฐกิจ เพื่อดูผลกระทบต่อเป้าหมายฐานะการคลังทั้งรายได้ การขาดดุลงบประมาณ และหนี้สาธารณะต่อ GDP ในช่วงปี 2567-2570 ซึ่งปรากฏผลตามรูปประกอบ ซึ่งหากเป็นไปตามรูปภาพดังกล่าว ก็จะสรุปได้ว่า ผลของนโยบายคูปองดิจิทัล ยังไม่มีสิ่งที่น่าเป็นห่วงภายใต้กรอบวินัยการเงินการคลังและความยั่งยืนทางการคลังแต่อย่างใด

จากนี้ไปคงต้องอาศัยความหาญกล้าของรัฐบาลที่จะต้องสื่อสารกับสาธารณะ ให้เข้าใจถึงความจำเป็นและเหตุผล เพื่อนำเศรษฐกิจไทยเข้าสู่เส้นทางแห่งการเติบโตใหม่ ทอดทิ้งวิบากกรรมแห่งหนี้ที่ไม่ก่อผลิตภาพ ด้วยการเร่งสร้างรายได้แหล่งใหม่ เติมเต็มความรู้และอาชีพใหม่ที่มีรายได้สูงให้กับผู้มีงานทำ บทความนี้ทบทวนความทรงจำของนโยบายการคลังในอดีตและผลลัพธ์ของมันไว้เป็นแนวทางให้ช่วยกันติดตาม เพื่อป้องกันความเสี่ยงที่คาดไม่ถึงในอนาคตดังนี้

2540-2543 วันเวลาฟื้นฟูเศรษฐกิจหลังวิกฤต : เพื่อแก้ปัญหาเศรษฐกิจจากวิกฤตต้มยำกุ้ง ในปี 2543 รัฐบาลไทยเจรจา IMF ขอทำงบประมาณแบบขาดดุลหมายกระตุ้นเศรษฐกิจ อาศัยเงินกู้ยืมต่างประเทศใต้ “โครงการมิยาซาวา” 53,000 ล้านบาท สำหรับลงทุนโครงสร้างพื้นฐานตามเงื่อนไขเจ้าของเงินกู้กับอีกส่วนเป็นเพื่อสร้างงานผู้ยากจน/พัฒนาฝีมือแรงงาน เมื่อสิ้นสุดโครงการได้ฟื้นฟูเศรษฐกิจผ่านการลงทุนโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานและให้สินเชื่อกระตุ้นการบริโภค ผลลัพธ์คือหนี้สาธารณะเพิ่มจากร้อยละ 52.2 เป็นร้อยละ 54.2 ต่อ GDP ในปี 2544 

2544-2549 ยุคกระตุ้นและขับเคลื่อนเศรษฐกิจเต็มสูบ : รัฐบาลพยายามจัดการหนี้สาธารณะด้วยการปรับโครงสร้างหนี้กับหาแหล่งรายได้ใหม่ หมายชำระหนี้ ประกอบ Taksinomics และ Dual Tracks Policy ถูกนำมาใช้แทนTrickle Down ร่วมถึงนโยบายกึ่งการคลัง ผลคือ GDP ขยายตัวเฉลี่ยร้อยละ 5.5 ต่อปี ช่วง 2544-2549 ถึงที่สุดมูลค่า GDP ณ สิ้นปี 2549 มีมูลค่า 8.4 ล้านล้านบาท พร้อมการขาดดุลงบประมาณในช่วงดังกล่าว เฉลี่ยเพียง 65,000 ล้านบาทต่อปี โดยเฉพาะปี 2549 ประเทศไทยสามารถออกงบประมาณแบบสมดุลสำเร็จ ทั้งผลการจัดเก็บรายได้เกินเป้า เมื่อจบปีปฏิทิน 2549 ดุลงบประมาณจึง “เกินดุล” จำนวน 37,000 ล้านบาท นับเป็นประวัติศาสตร์การคลังสำคัญของประเทศ ซึ่งไม่เคยเกิดขึ้นอีกเลย ผลจากขาดดุลงบประมาณระดับต่ำกับเศรษฐกิจขยายตัวดีหนี้สาธารณะต่อ GDP ณ สิ้นปี 2549 จึงอยู่ที่ร้อยละ 37.6 เท่านั้น 

2550-2553 กลียุคสีเสื้อภายในประเทศกับวิกฤตเศรษฐกิจภายนอก : รัฐประหารส่งผลกระทบใหญ่หลวงต่อกลไกขับเคลื่อนเศรษฐกิจ เศรษฐกิจ 2550-2553 จึงชะลอเฉลี่ยอยู่ที่ร้อยละ 3.5 ต่อปี ทั้งนี้ผลพวงจากวิกฤตซับไพรม์ส่งผลกระทบไปทั่วโลก รัฐบาลขณะนั้นกลับไปพึ่งงบประมาณรายจ่ายกลางปี 2552 เพิ่มเติมอีก 97,560 ล้านบาท สำหรับกระตุ้นเศรษฐกิจ ครั้นกระทรวงการคลังจัดเก็บรายได้ต่ำกว่าเป้า รัฐบาลย่อมรับภาระกู้เงินมาชดเชยรายได้ส่วนที่ขาดหายไป เมื่อนำไปรวมกับยอดขาดดุลงบประมาณปี 2552 วงเงิน 347,000 ล้านบาทแล้ว ปีนั้นรัฐบาลต้องออกพันธบัตรกู้เงินเพื่อชดเชยขาดดุลทั้งสิ้น 627,000 ล้านบาท เป็นปฐมบท “โครงการไทยเข้มแข็ง” ก็พ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินนั่นเอง เพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างเศรษฐกิจ 2552 วงเงิน 400,000 ล้านบาท ใช้จ่ายในระยะเวลา 3 ปี ซ้ำเติมฐานหนี้สาธารณะคงค้างให้เบิ่งบานไปแตะร้อยละ 39.6 ในปี 2553

2554-2557 ยุคอาภัพอัปโชค : ผลพวงการเมืองขัดแย้งสูงกับวิกฤตการณ์การเงิน น้ำท่วมใหญ่ทั่วประเทศ รัฐบาลออกนโยบายเป็นพะเรอเกวียนกระตุ้นเศรษฐกิจโดยเฉพาะกระตุ้นกำลังซื้อระยะสั้น การดำเนินนโยบายจำนำสินค้าเกษตร วงเงินหมุนเวียนที่รัฐบาลเพลานั้นกู้จากสถาบันการเงินที่หักสุทธิจากการระบายสินค้าเกษตรแล้วกลายเป็นภาระที่รัฐต้องทยอยจ่ายกว่า 400,000 ล้านบาท ซึ่งจะทยอยจ่ายแบบตั้งงบขาดดุลเพิ่มขึ้นแต่ละปี ยิ่งส่งให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นแตะ 5.6 ล้านล้านบาท หรือร้อยละ 42.5 ต่อ GDP ขณะที่ช่วงปี 2554-2557 เศรษฐกิจขยายตัวเฉลี่ยเหลือเพียง 2.9 ต่อปี มูลค่า GDP ปี 2557 อยู่ที่ 13.2 ล้านล้านบาท

2558-2565 ทศวรรษอันสูญเปล่า : การจัดการหนี้ยุคโควิด-19 ทำให้รัฐบาลต้องใช้จ่ายงบประมาณสาธารณสุขมากขึ้นต่อเนื่องถึงงบกระตุ้นเศรษฐกิจ หนี้สาธารณะจึงพุ่งราวกระสวยอวกาศ ค่าใช้จ่ายดูแลผู้สูงอายุกับสวัสดิการสังคมเพิ่มขึ้น ต่อพ.ร.ก.เงินกู้ที่ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ปัญหาเยียวยาฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคม ที่รับผลกระทบจากโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 ระบาดใหญ่ปี 2563 และ 2564 วงเงิน 1 ล้านล้านบาท และ 5 แสนล้านบาทตามลำดับ ประกอบกับงบประมาณขาดดุลอย่างต่อเนื่องตั้งแต่ 2558 ทำให้สิ้นปี 2565 หนี้สาธารณะพอกหางหมูทะลุกรอบความยั่งยืนการคลังเรียบร้อยที่ร้อยละ 60.9 ต่อ GDP เป็นมูลค่ากว่า 10.6 ล้านล้านบาท รัฐบาลจึงไม่พ้นต้องปรับเพดานความยั่งยืนการคลังใต้วินัยการเงินการคลังใหม่เป็นร้อยละ 70 ของ GDP ภาวะด้อยประสิทธิภาพของรัฐกับการเสียขีดความสามารถแข่งขันของประเทศ ช่วงเวลาดังกล่าวทำให้เศรษฐกิจขยายตัวเฉลี่ยเพียงร้อยละ 1.9 ต่อปี ระยะเวลานานเพียงพอทำให้โครงสร้างบริหารจัดการเศรษฐกิจและหนี้สาธารณะยุคต่อไปเต็มไปด้วยมหาทุรกันดาร

2566-2570 ความหวังกับการเริ่มต้นใหม่? : การขับเคลื่อนประเทศอันว้าวุ่นที่ไร้ปัจจัยเอื้อทั้งในและต่างประเทศ ยุคที่เงินเฟ้อและดอกเบี้ยแพง ทั้งหนี้สาธารณะอันรกเรื้อ รัฐบาลตั้งใจจะกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นใต้มรดกเศรษฐกิจคร่ำคร่าที่รับสืบทอด ภาวะที่หนี้ครัวเรือน หนี้ธุรกิจรายย่อย หนี้ไม่ก่อรายได้จากสถาบันการเงิน ขยับปรับไล่หลังมา ความคาดหวังจากประชาชนที่ทนทุกข์ปรารถนาเห็นเศรษฐกิจรุดหน้า แทบเป็นไม่ได้เลยภายใต้กับดักจากกลไกรัฐและรัฐธรรมนูญกับโครงสร้างของอำนาจที่เกาะกินและเก็บเกี่ยวผลประโยชน์ในช่วงที่ผ่านมา แต่รัฐบาลจำต้องฝ่าไปให้ได้สู่เป้าหมายสำคัญคือ

• เปลี่ยนแปลงอุปสงค์ฉับพลันใช้เวลาสั้นให้ได้ขนาดใหญ่เพียงพอ ผ่านนโยบายคูปองดิจิทัล 560,000 ล้านบาท ทว่าปัจจุบัน (29 กันยายน 2566) ยังไร้วี่แววแหล่งเงิน วิธีการ การภาระหนี้สาธารณะ
• ภายหลังกระตุ้นแล้วรัฐบาลคาดหวังสร้างรายได้ ผ่านค่าจ้างขั้นต่ำ เงินเดือนข้าราชการ ผลิตภาพสินค้าเกษตร และนโยบาย Soft power มุ่งสร้างโมเมนตัมการเติบโตทางเศรษฐกิจให้โตเฉลี่ยร้อยละ 5 ต่อปี 2567-2570

ทิ้งท้าย : นโยบายการคลังของไทยกำลังเป็นความเสี่ยงมโหฬารในยุคโลกผันผวน ชราภาพแห่งเศรษฐกิจไทยไม่อาจเพียงกระตุ้นแล้วทุกภาคส่วนกลับมาวิ่งได้ จำเป็นต้องอาศัยนโยบายการคลังที่เหมาะสม ปลงใจทิ้งบางส่วนที่มิอาจไปต่อชนิดใจดำ ยุคที่เทคโนโลยีทดแทนแรงงานได้มากยิ่งขึ้น ยุคที่ดอกเบี้ยสูง หนี้สินท่วมท้น เงินในกระป๋าร่อยหรอลงเหลือแค่สร้างและซ่อมโครงสร้างพื้นฐานสำคัญทั้งทุนกายภาพและทุนมนุษย์ จึงต้องปลดล็อคกลไกรัฐที่อุดตันกระแสไหลเวียนอำนาจท้องถิ่นให้ทะลุทะลวงกิจกรรมเศรษฐกิจชนิดไม่พึ่งงบประมาณแผ่นดิน ยุติผูกขาดเกินจำเป็น จูงใจและยกสิทธิยกประโยชน์เกินพอดี ล้วนต้องยุติทันที