ประวัติกฎหมาย การแข่งขันทางการค้า การเมืองกับตลาด

 

กฎหมายการแข่งขันทาง การค้ากำลังเป็นที่พูดถึงกันเพราะดีลที่เกิดขึ้นระหว่าง TRUE กับ DTAC และเมื่อไม่กี่เดือนที่ผ่านมาคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้า (กขค.) ก็มีมติไม่ส่งฟ้องกรณีควบรวมของ ซีพี กับ เทสโก้ หรือที่สหรัฐอเมริกา เมื่อครึ่งปีก่อนที่ Facebook (Meta) กลายเป็นบริษัทที่มูลค่ามากกว่า 1 ล้านล้านเหรียญ เพราะชนะคดีการแข่งขันทางการค้าในยกแรก เนื่องจากหน่วยงานควบคุมการแข่งขันทางการค้าของสหรัฐมีหลักฐานไม่เพียงพอ ซึ่งตอนนี้ยังขึ้นโรงขึ้นศาลกันอยู่ เราสามารถเปรียบเทียบกับอีกเหตุการณ์หนึ่งเมื่อต้นปีที่ทางการจีนได้ปรับ Alibaba ไป 2.8 พันล้านเหรียญ มากที่สุดในประวัติศาสตร์การปรับเงินจากภาครัฐด้วยเหตุจากการที่อลีบาบาสร้างการแข่งขันที่ไม่เป็นธรรม 

 

บทความนี้จึงจะนำเสนอเรื่องของประวัติศาสตร์และทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ที่เป็นเหตุผลในการบังคับใช้และตีความกฏหมายการแข่งขันทางการค้า เพราะมีความเกี่ยวข้องกับกลไกการปรับตัวของทุนนิยมและความเหลื่อมลํ้าที่เป็นวิกฤติทั่วโลก เราจะเห็นว่าคำตัดสินและการให้เหตุผลทางด้านกฎหมายและเศรษฐศาสตร์นั้นแตกต่างกันไปในแต่ละกรณี

 

หนึ่งเลยคือ ประวัติของกฎหมายการแข่งขันทางการค้ายุคใหม่นั้น เริ่มที่ประเทศสหรัฐอเมริกาเมื่อร้อยกว่าปีที่ แล้ว ปลายศตวรรษที่ 19 ในยุคที่อเมริกามีการสร้างทางรถไฟ เพื่อเปิดประเทศให้มีการขนส่งทางบกระหว่างรัฐ มีการผลิตอุตสาหกรรมต่างๆ ผุดขึ้นไปทั่วจากการปฏิวัติอุตสาหกรรม และแน่นอนก็ต้องมีการควบรวมกิจการเพื่อประโยชน์ในการจัดการและเพิ่มผลผลิต บริษัทเล็กใหญ่ต่างรวมกันเอาบริษัทต่างๆ ตั้งแต่ผลิตวัตถุดิบจนถึงห้างร้านที่นำสินค้าขึ้นหิ้ง มาอยู่ในกลุ่มเดียวกัน พอนานวันเข้าก็กลายเป็นกลุ่มใหญ่ 

 

 

ทีนี้พอบริษัทควบรวมกันมากขึ้นใหญ่ขึ้นเรื่อยๆ ก็มีอำนาจเหนือตลาดรังแกบูลลี่บริษัทเล็กและกลางที่อยู่ในท้องถิ่นอื่นๆ มีการใช้ช่องโหว่ทางการเงินและการแข่งขันในทางที่มิชอบ มีคำเรียกพวกนี้ว่า บารอนหัวขโมย และเมื่อภาคประชาชนเห็นว่า การกระทำเช่นนี้ไม่ชอบธรรม ก็เกิดการกดดันตามโครงสร้างการวิพากษ์ในประชาธิปไตย ให้ภาครัฐทำการจัดการออกกฎหมายเพื่อควบคุมความเป็นธรรมในตลาด นี่เป็นไปในเรื่องของเศรษฐศาสตร์การเมือง รัฐสภาสหรัฐจึงร่างกลุ่มบัญญัติกฎหมายการแข่งขันทางการค้าขึ้นมา เรียกกันว่า Antitrust เพราะว่าเราเรียกบริษัทที่ รวมกันในยุคแรกๆ ว่า ทรัสต์ 

 

 

 

 

บัญญัติแรกในปี 1890 คือ Sherman Act ที่มีเนื้อหาควบคุมการแข่งขันทางการค้าโดยคดีที่โด่งดังเห็นจะเป็นการตัดสินให้แยกบริษัท Standard Oil ของ Rockefeller ออกมาเป็น Exxon, Chevron, ฯลฯ ที่เรารู้จักกันดี 

 

หรืออีกกรณีคือการตัดสินให้แยก American Tobacco ผู้ผลิตบุหรี่ Lucky Strike มาในปี 1914 ก็มีการจัดตั้งองค์กรควบคุมการค้า Federal Trade Commission Act และมีบัญญัติเพิ่มเติม Clayton Act ที่เฉพาะเจาะจงไปที่ธุรกิจมากกว่าแรงงาน แต่การบังคับใช้กฎหมายก็ยังไม่เข้มงวดนัก เพราะเกิดสงครามโลกครั้งที่หนึ่ง ยังมีการควบรวมบริษัทอย่างไม่เป็นธรรม จนกระทั่งเกิดวิกฤติเศรษฐกิจตกตํ่าครั้งใหญ่ ที่เป็นจุดเริ่มต้นของยุคสัญญาใหม่ New Deal

 

ยุคนิวดีลนั้นเป็นการเปลี่ยนผ่านทางการเมือง มีการเปลี่ยนแปลงสภาพทางเศรษฐกิจและสังคมครั้งใหญ่จากผลกระทบของวิกฤติิเศรษฐกิจและสงครามโลกครั้งที่สอง เริ่มตั้งแต่ปี 1930s มีการจำกัดอำนาจของกลุ่มทุนใหญ่ๆ อย่างจริงจังหลากหลายกรณี มีบัญญัติควบคุมการเงินการธนาคาร Glass-Steagall Act 1933 มีบัญญัติแรงงานเสริมเพิ่มเติมสร้างความเป็นธรรมในตลาด National Labor Relation Act 1935  

 

 

โดยในยุคนิวดีลนั้น เป็นยุคทองของเศรษฐกิจอเมริกา มีการขยายตัวของเศรษฐกิจที่สูง และแรงงานก็เติบโตไปพร้อมกับระบบ แถมยังมีระบบสวัสดิการ Social Security Act 1935 สำหรับประชาชนเกิดขึ้น เราจะเห็นว่าการควบคุมอำนาจในตลาดเป็นประเด็นแรกในการตี ความกฎหมายการแข่งขันทาง การค้า ซึ่งเป็นไปในเรื่องของเศรษฐศาสตร์การเมือง

 

ประเด็นที่สองในการตีความเริ่มมาเป็นที่สนใจในช่วงวิกฤติิเศรษฐกิจชะงักชะงันยุค 1970s มรดกพื้นฐานทางเศรษฐกิจ ที่สืบทอดมาจากยุคนิวดีลนั้นเริ่มใช้ไม่ได้ผล เกิดภาวะเงินเฟ้อและการว่างงานอย่างมาก มีการวิพากย์แนวคิดใหม่ๆ เพื่อมาแทนที่แนวคิดแบบนิวดีล เกิดมาเป็นอำนาจนำใหม่ในแนวคิดแบบตลาดเสรีนีโอลิเบอรัล 

 

รากฐานทางความคิดใหม่นี้มาจากสำนักชิคาโก้ ที่ได้ริเริ่มวิชาใหม่ “กฎหมายและเศรษฐศาสตร์” (Laws and Economics) ขึ้นมา นำเอาวิธีการคิดแบบตลาดเสรีเข้าไปตีความกฎหมายการแข่งขันทางการค้าแทนการตีความเดิมที่เป็นการควบคุมอำนาจในตลาด สำนักชิคาโก้โต้แย้งว่าหลักสำคัญของการตีความกฎหมายการแข่งขันทางการค้านั้น ให้ดูในเรื่องของทฤษฎีตลาดเป็นอันดับแรก 

 

ให้วิเคราะห์ดูก่อนว่า ในตลาดอุปสงค์อุปทาน ผู้บริโภคเป็นฝ่ายเสียประโยชน์หรือไม่ (consumer welfare) หากราคาของสินค้านั้นไม่ได้สูงขึ้น ก็แปลว่าไม่ได้ส่งผลเสียอะไรต่อผู้บริโภค เพราะฉะนั้นอำนาจเหนือตลาดก็ไม่ได้ส่งผลกระทบในทางเลวร้ายนัก เมื่อเปรียบเทียบกับประสิทธิภาพที่จะได้จากการควบรวม ทำให้การมีอำนาจเหนือตลาดเป็นเรื่องที่ยอมรับได้ 

 

แนวคิดนี้มาแทนบรรทัดฐานเดิมจากยุคนิวดีลที่กฎหมายเป็นตัวควบคุมอำนาจตลาด ในทางตรงกันข้ามสำนักชิคาโก้สอนให้เราดูทฤษฏีตลาดก่อน จึงนำไปปรับใช้กับกฎหมาย เราจะเห็นว่าการตีความกฎหมายการแข่งขันทางการค้านั้นมีสองประเด็นที่มาจากวิวัฒนาการทางความคิดในแต่ละยุคสมัย

 

1. ควบคุมและจัดการอำนาจในตลาดซึ่งเป็นประเด็นดั่งเดิมที่เป็นต้นตอของกฎหมายการแข่งขันทางการค้าทางเศรษฐศาสตร์การเมือง เกิดมาจากการวิพากษ์ผลักดันทางสังคม

 

2. การวิเคราะห์ตลาดและสวัสดิการผู้บริโภค ซึ่งเป็นประเด็นใหม่ที่นำเอาแนวคิดเศรษฐศาสตร์นีโอลิเบอรัลมาตีความกฎหมาย

 

คำตัดสินในการใช้กฎหมายการแข่งขันทางการค้าในแต่กรณีนั้น ดูจะขึ้นอยู่กับว่าเราให้นํ้าหนักต่อประเด็นไหนมากกว่ากัน ที่น่าจับตาที่สุดก็คือ ดีลที่จะเกิดขึ้นระหว่าง TRUE และ DTAC เพราะนี่เป็นการควบรวมแนวราบซํ้ายังจะเหลือผู้ให้บริการเพียงแค่สองราย ไม่ทราบว่า กสทช. กับ กขค. จะใช้หลักการใดมาตัดสินอธิบาย

 

ผู้เขียนอยากจะเสนอว่า จริงๆ แล้วทั้งสองประเด็นเป็นการตัดสินเชิงบรรทัดฐานศีลธรรมที่เราให้นํ้าหนักและคุณค่าต่อเหตุผลแต่ละข้อแตกต่างกัน เนื่องจากแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์นั้น ไม่ได้มีข้อพิสูจน์ทางวิทยาศาสตร์อย่างแน่ชัด 

 

โดยในประเด็นที่ (1) การควบรวมนั้นเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพทางการผลิตก็จริง แต่ไม่มีใครรู้ว่าสัดส่วนการควบรวมในตลาดเท่าไหร่ที่จะมีประสิทธิภาพมากที่สุดและไม่ผูกขาด สามารถช่วยผลักดันธุรกิจรอบข้าง และไม่ใหญ่เกินไป จนมีอำนาจเหนือตลาดจนเบียดเบียนก่อให้เกิดผลร้ายต่อระบบเศรษฐกิจในระยะยาวเป็นเรื่องของเศรษฐศาสตร์การเมือง

 

และ (2) การวิเคราะห์สวัสดิการ (welfare) นั้นมีปัญหาเชิงทฤษฏีเนื่องจากเป็นการวิเคราะห์แบบไม่ครบส่วน (partial analysis) ไม่ได้มีมาตรวัดที่ตายตัว เราไม่สามารถทดแทนการวัดอรรถประโยชน์ (utility) โดยการตีค่าเป็นจำนวนเงินได้ และเราก็ไม่มีทางรู้ได้เลยว่าจะมีปัจจัยภายนอกอะไรบ้างที่ได้รับผลกระทบในระยะยาว สวัสดิการผู้บริโภคนั้นวิเคราะห์เพียงแต่ราคาในตลาด ไม่ได้คำนึงถึงสภาพสังคมการผลิตท้องถิ่น ความเหลื่อมลํ้า คุณภาพการใช้ชีวิตความชอบธรรมทางการเมือง ฯลฯ มากไปกว่านั้นคือ ความเป็นมนุษย์ศักยภาพและโอกาส

 

ต้องเข้าใจด้วยว่ากฎหมายการแข่งขันทางการค้าเป็นสิ่งที่สังคมเราสร้างขึ้นมาเองเพื่อเป็นการบังคับใช้ความยุติธรรม มีการบัญญัติและตีความใหม่ตามยุคสมัย แนวความคิดและเหตุผล ที่เราใช้บังคับกฎหมายมาจากวิพากษ์ อย่าให้บรรทัดฐานใดบรรทัดฐานหนึ่งครอบงำความคิดของเรา 

 

บทความนี้พยายามจะชี้ให้เห็นถึงประวัติของกฎหมายการแช่งขันทางการค้า และการตีความที่เปลี่ยนไปตามแนวคิดและทฤษฎีของตลาดและการเมือง

 

เชิงอรรถ : Glick, M., Antitrust and Economic History: The Historic Failure of the Chicago School of Antitrust

 

*อ่านฉบับเต็มได้ที่เฟซบุ๊ก “เศรษฐศาสตร์นอกกระแส”