ประชุม COP31 เปิดโจทย์เจรจาโลกร้อน ใครต้องการอะไรบนเวทีโลก

การประชุม COP31 ที่เมืองอันตัลยา ประเทศตุรกี มีประเด็นเจรจาสำคัญทั้งเงินทุนด้านสภาพภูมิอากาศ การเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม การปรับตัวและลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก รวมถึงการยกระดับเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศของแต่ละประเทศ โดยประเทศพัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนายังมีความเห็นแตกต่างกัน โดยเฉพาะเรื่องความรับผิดชอบด้านเงินทุนและการเปลี่ยนผ่านจากเชื้อเพลิงฟอสซิล

ผู้แทนจากประเทศต่าง ๆ เตรียมเดินทางไปยังเมืองตากอากาศอันตัลยา ประเทศตุรกี เพื่อเข้าร่วมการเจรจาด้านสภาพภูมิอากาศของสหประชาชาติ ท่ามกลางสถานการณ์สงคราม วิกฤตพลังงาน และสภาพภูมิอากาศสุดขั้ว

ในการประชุม COP31 ประเทศต่าง ๆ จะพยายามหาข้อตกลงในประเด็นต่าง ๆ รวมถึงเงินทุนด้านสภาพภูมิอากาศสำหรับประเทศกำลังพัฒนา และการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม (Just Transition) ในระดับโลกไปสู่เศรษฐกิจที่สะอาดขึ้น

การประชุมสุดยอดครั้งนี้มีลักษณะพิเศษ เนื่องจากมีประธานร่วม 2 ประเทศ โดยออสเตรเลียเป็นผู้นำการเจรจา ขณะที่ตุรกีเป็นเจ้าภาพจัดการประชุม

นอกเหนือจากการเจรจาอย่างเป็นทางการแล้ว ตุรกียังผลักดันประเด็นสำคัญของตนเองภายใต้วาระการดำเนินงานในภาพรวม ซึ่งรวมถึงการเปลี่ยนผ่านสู่การใช้ไฟฟ้าในภาคส่วนต่าง ๆ มหาสมุทร และการพัฒนาอุตสาหกรรมสีเขียว (Green Industrialisation)

การเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม (Just Transition)

ในการประชุม COP30 ที่ประเทศบราซิลเมื่อปี 2568 ประเทศต่าง ๆ ตกลงที่จะจัดตั้งกลไกเชิงปฏิบัติ เพื่อช่วยขับเคลื่อนการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรมไปสู่เศรษฐกิจคาร์บอนต่ำ

ประเด็นสำคัญของ กลไกเบเลง-อันตัลยา (Belém-Antalya Mechanism: BAM) ซึ่งมักเรียกกันว่า กลไกการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม (Just Transition Mechanism: JTM) ได้รับการตกลงกันในระหว่างการเจรจาด้านสภาพภูมิอากาศเมื่อเดือนมิถุนายนปีนี้ อย่างไรก็ตาม ยังมีรายละเอียดอีกมากที่ขาดหายไป และประเทศภาคียังคงมีความเห็นแตกต่างกัน

ประเทศภาคีมีความเห็นไม่ตรงกันเกี่ยวกับขอบเขตของกลไกดังกล่าว รวมถึงประเด็นว่ากลไกนี้ควรเชื่อมโยงกับการจัดหาเงินทุนหรือไม่

อย่างไรก็ตาม หลังจากมีความคืบหน้าในการเจรจาเมื่อเดือนมิถุนายน ภายใต้ โครงการทำงานด้านการเปลี่ยนผ่านที่เป็นธรรม (Just Transition Work Programme: JTWP) กลุ่มภาคประชาสังคมได้เน้นย้ำว่า การผลักดันให้กลไกดังกล่าวเริ่มดำเนินงานได้จริงเป็นผลลัพธ์สำคัญที่คาดหวังจากการประชุม COP31

เงินทุนด้านสภาพภูมิอากาศ (Climate Finance)

เงินทุนด้านสภาพภูมิอากาศเป็นประเด็นที่มีข้อโต้แย้งอย่างมากในการเจรจาด้านสภาพภูมิอากาศของสหประชาชาติมาโดยตลอด

ประเทศกำลังพัฒนาประสบความสำเร็จในการผลักดันให้มีโครงการทำงานด้านเงินทุนสภาพภูมิอากาศบรรจุอยู่ในวาระการประชุม

ประเทศเหล่านี้มองว่าโครงการดังกล่าวเป็นเครื่องมือกดดันให้ประเทศพัฒนาแล้วจัดสรรเงินทุนจากงบประมาณภาครัฐเพิ่มขึ้น โดยเฉพาะภายใต้มาตรา 9.1 ของความตกลงปารีส บางประเทศยังเสนอให้มีการจัดทำข้อตกลงการแบ่งปันภาระในการจัดหาเงินทุนด้านสภาพภูมิอากาศด้วย

ประเด็นนี้เกิดขึ้นท่ามกลางสถานการณ์ที่ประเทศผู้บริจาครายใหญ่ปรับลดงบประมาณความช่วยเหลือ และรัฐบาลประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ของสหรัฐฯ กำลังกดดันธนาคารเพื่อการพัฒนาพหุภาคี (Multilateral Development Banks: MDBs) ให้ยกเลิกเป้าหมายด้านสภาพภูมิอากาศ

ประเทศพัฒนาแล้ว ซึ่งตามธรรมเนียมมีหน้าที่รับผิดชอบในการจัดหาเงินทุน ต้องการให้มุ่งเน้นประเด็นในวงกว้างมากกว่า เช่น การปรับปรุงการเข้าถึงแหล่งเงินทุนที่มีอยู่แล้ว และการขยายกลุ่มผู้ให้ทุนให้หลากหลายขึ้น ขณะที่ประเทศกำลังพัฒนาบางประเทศ เช่น ประเทศหมู่เกาะขนาดเล็ก ก็สนับสนุนเป้าหมายเหล่านี้เช่นกัน

นอกจากนี้ ประเทศต่าง ๆ ยังหารือเกี่ยวกับมาตรา 2.1 ของความตกลงปารีส ภายใต้การหารือเวเรดาส (Veredas Dialogue) ซึ่งมุ่งเน้นการทำให้กระแสเงินทุนทั้งหมดทั่วโลกสอดคล้องกับการดำเนินงานด้านสภาพภูมิอากาศ

แต่ละประเทศมีมุมมองแตกต่างกันเกี่ยวกับสิ่งที่มาตรการดังกล่าวควรครอบคลุม โดยประเทศกำลังพัฒนายังคงต้องการให้มุ่งเน้นความรับผิดชอบของประเทศพัฒนาแล้วในการให้การสนับสนุนทางการเงินแก่ประเทศเหล่านี้

การปรับตัวและการลดผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ 

ในการเจรจาเมื่อเดือนมิถุนายน ประเทศภาคีไม่สามารถตกลงรายละเอียดเกี่ยวกับ "เป้าหมายระดับโลกด้านการปรับตัว (Global Goal on Adaptation: GGA) ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อขับเคลื่อนการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศทั่วโลก

หลังจากที่ในการประชุม COP30 ประเทศต่าง ๆ ตกลงจัดทำรายการตัวชี้วัดจำนวน 59 รายการ เพื่อใช้ประเมินความคืบหน้าในการบรรลุเป้าหมาย GGA แล้ว ประเทศต่าง ๆ จำเป็นต้องปรับปรุงตัวชี้วัดเหล่านี้ให้สมบูรณ์ก่อนการประชุม COP32 ที่กรุงแอดดิสอาบาบา ประเทศเอธิโอเปีย

กระบวนการดังกล่าวมีรายละเอียดทางเทคนิคสูง โดยมีกองกำลังเฉพาะกิจทำหน้าที่พิจารณาว่าจะนำตัวชี้วัดเหล่านี้ไปใช้อย่างไร และจะติดตามผลอย่างไร

โดยภาพรวม ประเทศกำลังพัฒนาเน้นย้ำถึงความสำคัญของเงินทุนเพื่อสนับสนุนความพยายามในการปรับตัว มากกว่าการมุ่งเน้นเพียงการติดตามความคืบหน้าเท่านั้น นอกจากนี้ ยังต้องการคำยืนยันเกี่ยวกับคำมั่นสัญญาที่ให้ไว้เมื่อปีที่แล้วว่าจะเพิ่มเงินทุนเพื่อการปรับตัวเป็น 3 เท่า

ในการเจรจาด้านสภาพภูมิอากาศเมื่อเดือนมิถุนายน ผู้เจรจายังไม่สามารถสร้างความคืบหน้าในการหารือเกี่ยวกับโครงการทำงานด้านการลดผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (Mitigation Work Programme: MWP) ซึ่งเป็นวาระการประชุมอย่างเป็นทางการเพียงรายการเดียวที่เกี่ยวข้องกับการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก

ประเด็นหนึ่งที่ประเทศภาคีมีความเห็นไม่ตรงกัน คือ โครงการ MWP ควรดำเนินต่อไปในช่วงหลายปีข้างหน้า หรือควรยุติลงเพียงเท่านั้น

การประเมินสถานการณ์ระดับโลกและเป้าหมาย NDCs 

ย้อนกลับไปในปี 2566 การประเมินสถานการณ์ระดับโลก (Global Stocktake: GST) ครั้งแรกภายใต้ความตกลงปารีส ได้กำหนดภาพรวมของการดำเนินงานด้านสภาพภูมิอากาศ และสิ่งที่จำเป็นต้องทำเพื่อให้โลกเดินหน้าไปสู่เป้าหมายที่กำหนดไว้

ในด้านการลดผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ประเทศต่าง ๆ ตกลงมาตรการชุดหนึ่ง ซึ่งรวมถึงการเปลี่ยนผ่านออกจากเชื้อเพลิงฟอสซิล การเพิ่มกำลังการผลิตพลังงานหมุนเวียนเป็น 3 เท่า และการ "ยุติและฟื้นฟูการตัดไม้ทำลายป่าภายในปี 2573

อย่างไรก็ตาม ผลลัพธ์บางประการยังคงเป็นประเด็นที่มีข้อโต้แย้งในหมู่ประเทศภาคีบางกลุ่ม โดยเฉพาะประเทศกำลังพัฒนาขนาดใหญ่ และประเทศที่เศรษฐกิจพึ่งพาการส่งออกเชื้อเพลิงฟอสซิล

ประเทศกำลังพัฒนาโต้แย้งมาอย่างต่อเนื่องว่า จำเป็นต้องได้รับเงินทุนด้านสภาพภูมิอากาศเพิ่มขึ้น เพื่อดำเนินการตามผลลัพธ์ของการประเมินสถานการณ์ระดับโลก

ประเทศภาคีมีกำหนดปรับปรุงแผนด้านสภาพภูมิอากาศภายใต้ความตกลงปารีส โดยอ้างอิงผลจากการประเมินสถานการณ์ระดับโลกครั้งแรก ให้แล้วเสร็จภายในปี 2568 แผนดังกล่าวเรียกว่า "การมีส่วนร่วมที่ประเทศกำหนดเอง" (Nationally Determined Contributions: NDCs) ซึ่งครอบคลุมระยะเวลาจนถึงปี 2578

จนถึงขณะนี้ มีประเทศภาคีเพียง 150 ประเทศ ซึ่งรับผิดชอบการปล่อยก๊าซเรือนกระจกทั่วโลกคิดเป็นสัดส่วน 3 ใน 4 ที่ยื่น NDCs ฉบับใหม่แล้ว

อิหร่าน เวียดนาม อียิปต์ และอาร์เจนตินา เป็นส่วนหนึ่งของประเทศที่ยังไม่ได้ยื่น NDCs ฉบับใหม่ ขณะที่สหรัฐฯ ได้ถอนแผนด้านสภาพภูมิอากาศของตนภายใต้รัฐบาลประธานาธิบดีทรัมป์

ประเทศภาคีบางประเทศ เช่น สหภาพยุโรป เน้นย้ำถึงความจำเป็นที่ประเทศต่าง ๆ ต้องยื่น NDCs ฉบับใหม่ก่อนการประชุม COP31 และต้องมั่นใจว่าเป้าหมายดังกล่าวสอดคล้องกับการจำกัดการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิโลกไว้ที่ 1.5 องศาเซลเซียส

นอกจากนี้ การประชุม COP31 จะมีการเปิดตัวกระบวนการประเมินสถานการณ์ระดับโลกครั้งที่ 2 ซึ่งจะสิ้นสุดในปี 2571

วาระการดำเนินงานและประเด็นอื่น ๆ

ตุรกีจะผลักดันวาระสำคัญภายใต้วาระการดำเนินงานในการประชุม COP31 ซึ่งรวมถึงการกำหนดเป้าหมายระดับโลกด้านการเปลี่ยนผ่านสู่การใช้ไฟฟ้า การลดขยะ และการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากภาคอาคาร (ฝ่ายออสเตรเลียซึ่งเป็นประธานการเจรจา มีแผนผลักดันให้มีข้อตัดสินใจในรูปแบบข้อความครอบคลุมในการประชุม COP31 ซึ่งอาจรวบรวมเป้าหมายในวงกว้างบางประการเหล่านี้ไว้ด้วย เช่น เป้าหมายด้านการเปลี่ยนผ่านสู่การใช้ไฟฟ้า)

วาระการดำเนินงานมีเป้าหมายเพื่อเป็นแนวทางคู่ขนานกับการเจรจาอย่างเป็นทางการ โดยเปิดโอกาสให้รัฐบาลและผู้มีส่วนเกี่ยวข้องที่ไม่ใช่รัฐ (Non-state Actors) ผลักดันแนวทางแก้ไขปัญหาที่เฉพาะเจาะจงและสามารถนำไปปฏิบัติได้จริง

นอกจากนี้ ความพยายามใหม่ของประธาน COP31 ที่เรียกว่าสะพานเชื่อมสู่การดำเนินงานด้านสภาพภูมิอากาศยังมีเป้าหมายเพื่อสนับสนุนความพยายามเหล่านี้ ด้วยการเปลี่ยนเป้าหมาย NDCs ให้กลายเป็นกลุ่มโครงการที่สามารถดึงดูดการลงทุนได้ 

ก่อนถึงการประชุม COP31 ประเทศภาคีบางประเทศได้แสดงจุดยืนสนับสนุนองค์ประกอบต่าง ๆ ที่อยู่นอกเหนือการเจรจาอย่างเป็นทางการอย่างชัดเจน

ตัวอย่างเช่น จดหมายร่วมที่ลงนามโดยประเทศภาคี 105 ประเทศ เรียกร้องให้การประชุม COP31 ให้มหาสมุทรเป็นหัวใจสำคัญของการดำเนินงานด้านสภาพภูมิอากาศ ด้วยการบูรณาการการดำเนินงานด้านสภาพภูมิอากาศที่เกี่ยวข้องกับมหาสมุทรเข้าไว้ในกรอบการดำเนินงานของอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (UNFCCC)