"ยังมีหน่วยงานรัฐอีก 10% พยายามที่จะเขียน TOR ในลักษณะเอื้อประโยชน์ หรือ ล็อกสเปค หน้าที่ของผู้สังเกตการณ์ ตาม ข้อตกลงคุณธรรม คือ ต้องเขียนรายงานข้อกังวลผู้สังเกตการณ์ แต่เราจะไม่เขียนว่าเขาทุจริต เพราะเราไม่ใช่หน่วยงานที่จะไปชี้มูลความผิด จะเขียนแค่ว่าเรามีข้อกังวลใจ ที่เริ่มมีความเสี่ยงทุจริต"
เสียงสะท้อนจาก วิชัย อัศรัสกร รองประธานองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) หรือ ACT (Anti-Corruption Organization of Thailand) ที่ให้สัมภาษณ์พิเศษกับ "ฐานเศรษฐกิจ" ในโอกาสส่งท้ายปีเก่าต้อนรับปีใหม่ 2565
เป็นการบอกเล่าถึงภาพรวมประสิทธิภาพ อิทธิฤทธิ์ของ "ข้อตกลงคุณธรรม (Integrity Pact)" ที่จากเดิมเป็นเพียงแค่ไอเดีย จนปัจจุบันเป็นหนึ่งในกฎหมายที่แทรกซึมอยู่ในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างโครงการขนาดใหญ่ของประเทศไทย
คุณวิชัย บอกว่า ข้อตกลงคุณธรรม เป็นกลไกที่ต่างประเทศใช้ในการป้องกันทุจริตจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐโดยเฉพาะในหลายประเทศ ซึ่ง "องค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International" หรือ TI รวมทั้ง "องค์การสหประชาชาติ" หรือ UN มองว่ากลไกนี้เป็นประโยชน์
โดยปกติการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ จะมีเพียง 2 ส่วน คือ หน่วยงานภาครัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ กับ ผู้เข้าประมูล โดยมี "นักการเมือง" เข้ามามีส่วนร่วมด้วย เรียกว่าสามเส้ามีส่วนร่วมในการประมูล
แต่ข้อตกลงคุณธรรมจะดึงภาคประชาชน เข้ามาเป็น "ผู้สังเกตการณ์ (Observer)" ที่หมายรวมถึง เอกชน อดีตข้าราชการ นักวิชาชีพต่าง ที่ไม่มีส่วนได้เสียจากการประมูล และที่สำคัญคือไม่ได้มาจากใบสั่งนักการเมือง
“ข้อตกลงคุณธรรม”ช่วยประหยัดงบ
จุดเริ่มต้นของข้อตกลงคุณธรรม ในไทยเกิดขึ้นใน "ยุคคณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือ คสช." พ.ศ. 2558 ทั้งที่มีความพยายามนำเสนอรัฐบาลก่อนหน้านั้นแต่ถูกเมินเฉย แต่ยุคคสช.นำมาใช้ในการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ จนถึงปัจจุบันถึง ปี 2564 ถือว่าได้ผลเกินคาด โดยผู้สังเกตการณ์เข้าไปมีส่วนร่วมนั่งประชุมกับหน่วยงานที่มีการจัดซื้อจัดจ้าง จึงไม่ใช่แค่การรับฟังข้อมูล
"ถ้าผู้สังเกตการณ์พบว่ามีสิ่งที่ผิดปกติก็จะเขียนรายงานที่เรียกว่า ข้อกังวลในของผู้สังเกตการณ์ notification report (NR) เป็นการมีส่วนร่วมอย่างเป็นรูปธรรมที่สุดของภาคประชาชน"
คุณวิชัย ระบุว่า ปี 2558 -2564 มีทั้งหมด 96 โครงการที่อยู่ภายใต้ข้อตกลงคุณธรรม คิดเป็นเงินประมาณกว่า 814,000 ล้านบาท สามารถประหยัดงบประมาณได้ กว่า 150,000 ล้านบาท
นอกจากโครงการจัดซื้อจัดจ้างแล้ว ยังมีโครงการในรูปแบบ PPP หรือ โครงการร่วมลงทุนรัฐ-เอกชน ที่ช่วยให้ประหยัดงบประมาณได้อีกกว่า 37,000 ล้านบาท ดังนั้น ในแง่ตัวเลขของการเงินทั้งจากหน่วยงานรัฐ รัฐวิสาหกิจ และโครงการ PPP เราช่วยประหยัดงบประมาณแผ่นดินได้ชัดเจน
"ไม่ใช่ว่าประหยัดเงินอย่างเดียว เพราะเรายังเน้นเรื่องคุณภาพสินค้าและบริการ ภาษาวัยรุ่นเรียกว่าต้องตรงปกด้วย คุณภาพและบริการสำคัญมาก และงบประมาณก็ต้องตามสมควรด้วย"
นอกจากนี้ ผู้เข้าประมูลยังไม่ใช่ผู้ที่เคยประมูลรายเดิมๆ เท่านั้น แต่ยังช่วยให้เอกชนรายใหม่ๆ เข้ามาแข่งขันได้ด้วย และกระบวนการนี้นักการเมืองแทรกแซงยาก ต่างจากอดีตที่แทรกแซงผ่านข้าราชการ หรือเอกชนที่เข้ามาประมูล ซึ่งเป็นจุดสำคัญ เพราะในอดีตที่ผ่านมาที่มีการทุจริตคอร์รัปชัน มาจากการแทรกแซงของนักการเมือง ทำให้ข้าราชการดีดีทนไม่ไหว แต่ถ้าเขาไม่ทำก็จะมีปัญหากับอนาคตของเขา
สกัดนักการเมืองแทรกแซง
ผู้สังเกตการณ์จึงเข้าไปเป็นกันชน ไม่ให้นักการเมืองเข้ามาแทรกแซงได้ ประชาชนก็จะได้ประโยชน์จากตรงนี้ เพราะผู้สังเกตการณ์มีอำนาจตามกฎหมาย นักการเมืองจะบอกข้าราชการว่าอย่าไปฟังผู้สังเกตการณ์ อันนี้ก็ไม่ได้ เพราะเป็นไปตามพ.ร.บ.จัดซื้อจัดจ้าง ทำให้ข้าราชการดีดีเขามีที่พิง
"ถ้านักการเมืองสั่งว่า ถ้าคุณไม่เลือกคนนี้ ราคาต้องแบบนี้ สมมติราคาถนน 1 พันล้าน แต่คุณต้องเอาเงินทอน 500 ล้าน ให้เป็น 1,500 ล้านบาท หรือ 2,000 ล้านบาท ถ้าไม่ทำตามคำสั่งก็จะถูกย้าย ถูกกดดัน แต่ข้าราชเขาก็บอกว่าทำไม่ได้ เพราะผู้สังเกตการณ์ดูอยู่ ถ้าทำก็เดือดร้อน อาจจะติดคุกหลังเกษียณ หรือก่อนเกษียณ ดังนั้นกลไกนี้จึงเป็นกลไกที่ปกป้องคนดีให้มีที่ยืน ไม่งั้นก็จะมีแต่คนไม่ดีที่มีที่ยืน ได้รับประโยชน์ และได้รับเงินทอน"
นอกจากตัวเลขการเงินที่ประหยัดแล้ว ก็ไม่ได้หมายถึงว่าจะมีการทุจริตกันเสมอไป ก็ต้องแยกเป็นสองส่วนคือ
1.เกิดจากการทุจริตคอร์รัปชัน
2.เกิดจากความไม่รู้ หรือ ด้อยประสิทธิภาพ
ดังนั้นข้อตกลงคุณธรรมจะแก้ปัญหาในแง่ของการเสริมประสิทธิภาพภาครัฐด้วย เพราะโลกในการแข่งขัน เอกชนพัฒนาไปไกลแล้ว ภาคประชาชนมีความตื่นตัว แต่ภาครัฐยังมีปัญหาเรื่องประสิทธิภาพ
10%หน่ยงานรัฐยังเสี่ยงโกง
ในแง่ของหน่วยงานราชการที่เข้าร่วมข้อตกลงคุณธรรมกว่า 100 หน่วยงาน มีความเข้าใจดีมากขึ้น ตอนเริ่มแรกปี 2558 ต่างคนต่างงง ว่าจะเข้ามาตรวจสอบ หรือมาจับผิดฉันหรอ ตอนนี้ผ่านมา 8 ปี ต้องแยกเป็นหน่วยงานที่เข้าใจและยังไม่เข้าใจ แต่ขอไม่เปิดเผยว่าหน่วยงานใดบ้าง
1. มีความเข้าใจแล้วจำนวน 90% ของหน่วยงาน ค่อนข้างยินดีให้ผู้สังเกตการณ์เข้าร่วมประชุม ปัญหาจากอดีตที่ไม่เข้าใจก็ไม่มีแล้ว และเขายังรู้ด้วยว่าองค์กรต่อต้านคอร์รัปชันและผู้สังเกตการณ์เข้าไปช่วยงานเขา ช่วยลดงบประมาณ ช่วยให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น
2. ยังมีความไม่เข้าใจ จำนวน 10% ของหน่วยงาน แต่ขอไม่เอ่ยชื่อหน่วยงานยังมีปัญหา ยังมีความพยายามที่จะทำแบบเดิมๆ ในรูปแบบที่ไม่ค่อยโปร่งใส เราเห็นแล้วว่าถ้ายังทำแบบนี้ก็จะนำไปสู่การทุจริต
"แต่เราต้องทำงานในเชิงรุก ไม่ใช่ว่าปล่อยให้มีการทุจริตกันแล้วสุดท้ายเราต้องเสียเวลา เสียงบประมาณ ในการตามจับตามฟ้อง กว่าจะฟ้องกันได้ก็กว่า 10 ปี บางครั้งผู้ถูกฟ้องเสียชีวิตไปแล้ว คดีก็ยังไม่จบ ดังนั้นใน 90% เขารู้ดี แต่อีก 10% คิดว่าเขาก็น่าจะรู้ แต่ว่าเขามีความพยายามที่จะไม่ปฏิบัติตามข้อตกลงคุณธรรม พยายามที่จะเขียน TOR ในลักษณะเอื้อประโยชน์ หรือ ล็อกสเปค
หน้าที่ของผู้สังเกตการณ์คือ ต้องเขียนรายงานข้อกังวลผู้สังเกตการณ์ แต่เราจะไม่เขียนว่าเขาทุจริต เพราะเราไม่ใช่หน่วยงานที่จะไปชี้มูลความผิด จะเขียนแค่ว่าเรามีข้อกังวลใจ ที่เริ่มมีความเสี่ยง..."
แฉหน่วยงานรัฐดื้อแพ่ง
สำหรับ 10% ที่ยังไม่เข้าใจมีวิธีการและไม่ให้ความร่วมมือนั้น คุณวิชัย บอกว่า มีหลายรูปแบบ
1.พาซื่อ ไม่เชิญเข้าประชุม คือ บอกว่าลืมไป ไม่รู้ หรือ นัดประชุมพรุ่งนี้ แต่ส่งเชิญมาคืนนี้
2.ขอเอกสาร ก็ไม่ให้ มีข้อปฏิเสธเยอะแยะ ต้องขออนุมัติ ซึ่งผู้สังเกตการณ์ก็ต้องเขียนในรายงานว่าไม่ได้รับข้อมูลเลย ไม่รู้จะไปวิเคราะห์ยังไง
3.ไม่ให้เข้าประชุม โดยเฉพาะในการประชุมนัดที่สำคัญ เช่น จะต้องเขียนทีโออาร์ แต่พอจะเซ็นสัญญา สักขีพยานให้เข้าได้ ซึ่งไม่ได้ เพราะช่วงที่จะมีการทุจริตกันคือช่วงของการเขียนทีโออาร์ เพราะการล็อกสเปค หรือ เงื่อนไขการประมูล ราคากลางจะอยู่ช่วงของการเขียนทีโออาร์ ถ้าไม่ได้เข้าไปดู มันจะหลุดยาวเลย เพราะบางทีเข้าไปช่วงประมูลก็สายเกินไปซะแล้ว
"ได้นำเรื่องเข้าที่ประชุมคณะกรรมการความร่วมมือป้องกันการทุจริต ที่มีปลัดกระทรวงการคลัง เป็นประธาน มีอธิบดีกรมบัญชีกลาง กำลังสอบถามอยู่ว่าทำไมทำแบบนี้ ถ้าไม่มีเหตุผลที่ตอบคลายความสงสัยได้ก็อาจจะต้องส่งเรื่องไปให้ป.ป.ช., ป.ป.ท. และ สตง.
แต่ข้อกังวลใจจะไม่มีการส่งไปที่นายกรัฐมนตรี เพราะแต่ละหน่วยงานมีประธานจัดซื้อจัดจ้างก็จะส่งไปให้ แต่หากไม่ได้รับการตอบสนองก็จะส่งไปให้กับ ผู้อำนวยการ ผู้ว่าการฯ อธิบดี ซีอีโอ แต่หากยังไม่ได้เรื่องอีก ก็จะส่งไปยังรัฐมนตรีว่าการกระทรวง อาทิ กระทรวงคมนาคม หรือกระทรวงอื่นๆ เป็นต้น ก็จะยกระดับหากไม่ได้รับความร่วมมือก็จะส่งไปยังหน่วยงานตรวจสอบ"
อย่างไรก็ตาม ข้อตกลงคุณธรรมเองก็ต้องพัฒนาต่อไป แต่จะต้องเติมในเรื่องของการใช้ระบบดิจิทัลในการตรวจสอบให้มากขึ้น ถ้าไม่ใช่ตัวนี้ก็เหนื่อยเพราะลำพังจะใช้คนอย่างเดียวคงลำบาก และต้องปรับข้อกังวลใจของผู้สังเกตการณ์ ไม่เช่นนั้น 10% ก็จะซื้อเวลาไปเรื่อยๆ