IMF ชำแหละนโยบายแก้วิกฤตค่าครองชีพ จี้เลิกอุดหนุนราคา แนะโอนเงินช่วยกลุ่มเปราะบางแทน

กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) เปิดรายงาน World Economic Outloo ฉบับตุลาคม 2026 บทที่ 2 ระบุว่า การพุ่งขึ้นอย่างฉับพลันของราคาอาหาร พลังงาน และสินค้าจำเป็นพื้นฐาน ได้กลายเป็นแหล่งความเครียดทางเศรษฐกิจและสังคมที่เกิดซ้ำ ๆ ในหลายประเทศ โดยเฉพาะหลังรัสเซียบุกยูเครนเมื่อปี 2565 และล่าสุดจากความขัดแย้งในตะวันออกกลางเมื่อปี 2569 ขณะที่เศรษฐกิจโลกเผชิญความเสี่ยงจากภูมิรัฐศาสตร์ ภูมิอากาศ และภาวะชะงักงันด้านอุปทานมากขึ้นเรื่อย ๆ

เกิดไม่บ่อย แต่ลากยาวและเจ็บลึก

จากการศึกษาดัชนีราคาผู้บริโภคแยกหมวดของ 85 ประเทศระหว่างปี 2548–2568 พบว่า 75 ประเทศเคยเผชิญวิกฤตค่าครองชีพอย่างน้อย 1 ครั้ง โดย 46% เจอมากกว่า 1 ครั้ง และ 13% เจอมากกว่า 2 ครั้ง การกระจุกตัวของเหตุการณ์เกิดขึ้นช่วงวิกฤตราคาอาหารปี 2550–2551 ช่วงปี 2565–2566 และบางส่วนในปี 2553–2554

ผลกระทบไม่ได้จบเร็ว ราคาสินค้าจำเป็นเทียบกับสินค้าอื่นยังไต่ขึ้นต่อและขึ้นสูงสุดราว 1 ปีครึ่งหลังวิกฤตเริ่มต้น และแม้ผ่านไป 3 ปี ราคาสินค้าจำเป็นยังสูงกว่าสินค้าอื่นเฉลี่ยราว 7% ด้านดัชนีราคาผู้บริโภคทั่วไปเพิ่มสะสมราว 13% ในช่วง 3 ปี ขณะที่ค่าจ้างแท้จริงยังต่ำกว่าแนวโน้มก่อนวิกฤตราว 3%

ที่น่ากังวลคือ การคาดการณ์เงินเฟ้อขยับขึ้นชัดเจน โดย 4 ไตรมาสหลังเกิดวิกฤต การคาดการณ์เงินเฟ้อ 1 ปีข้างหน้าสูงขึ้น 2.7 จุดเปอร์เซ็นต์ในกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว และ 5.3 จุดเปอร์เซ็นต์ในกลุ่มตลาดเกิดใหม่และกำลังพัฒนา ส่วนการคาดการณ์ระยะ 5 ปี หลังผ่านไป 3 ปี ยังสูงขึ้น 0.3 และ 1.1 จุดเปอร์เซ็นต์ตามลำดับ สะท้อนความเสี่ยงที่การคาดการณ์เงินเฟ้อจะหลุดจากกรอบเป้าหมาย

ด้านเศรษฐกิจจริง อุปสงค์ในประเทศหดตัวราว 6% ในกลุ่มตลาดเกิดใหม่และกำลังพัฒนา และราว 8% ในกลุ่มผู้นำเข้าพลังงานสุทธิ ภายใน 1 ปีหลังเกิดวิกฤต

คนรายได้น้อยทรุดเงินเฟ้อ ดันคนจนรุนแรงเพิ่ม 23 ล้านคน

หัวใจของปัญหาคือ ครัวเรือนรายได้น้อยใช้จ่ายกับสินค้าจำเป็นในสัดส่วนที่สูงกว่า โดยในประเทศพัฒนาแล้วระดับกลาง สินค้าจำเป็นคิดเป็นราว 50% ของการบริโภคครัวเรือนรายได้สูง แต่สูงถึง 70% สำหรับครัวเรือนรายได้ต่ำ ส่วนในประเทศกำลังพัฒนารายได้ต่ำ ตัวเลขอยู่ที่ราว 70% และ 80% ตามลำดับ

ช่วงปี 2564–2567 ช่องว่างเงินเฟ้อสะสมระหว่างครัวเรือนกลุ่มรายได้ต่ำสุดกับสูงสุด อยู่ที่ 1.6 จุดเปอร์เซ็นต์ในประเทศพัฒนาแล้วระดับกลาง 3.2 จุดเปอร์เซ็นต์ในตลาดเกิดใหม่ และ 4.5 จุดเปอร์เซ็นต์ในประเทศรายได้ต่ำ

เมื่อ IMF คำนวณอัตราความยากจนใหม่โดยใช้ดัชนีราคาเฉพาะกลุ่มรายได้แทนดัชนีรวม พบว่าภายในปี 2567 อัตราความยากจนขั้นรุนแรง (รายได้ต่ำกว่า 2.15 ดอลลาร์ต่อวัน ณ ค่า PPP ปี 2560) สูงกว่าการวัดแบบเดิมราว 0.8 จุดเปอร์เซ็นต์ เทียบเท่าคนยากจนขั้นรุนแรงเพิ่มขึ้นเกือบ 23 ล้านคน ในกลุ่มตัวอย่าง 37 ประเทศตลาดเกิดใหม่และ 25 ประเทศรายได้ต่ำ

รัฐทั่วโลกเลือก "กดราคา" มากกว่า "เติมรายได้"

IMF จัดทำฐานข้อมูลมาตรการนโยบายจากรายงานรายไตรมาสของ Economist Intelligence Unit ครอบคลุม 76 ประเทศ ปี 2539–2568 พบว่าการออกมาตรการพุ่งสูงในช่วงปี 2550–2551 และ 2565–2566 โดยช่วงพีคหลังสงครามยูเครน เกือบครึ่งหนึ่งของประเทศในกลุ่มตัวอย่างออกมาตรการใหม่อย่างน้อย 1 รายการ

รูปแบบมาตรการต่างกันชัดเจนตามระดับรายได้ ประเทศพัฒนาแล้วพึ่งพามาตรการด้านรายได้ราว 60% ของมาตรการทั้งหมด เน้นการลด VAT ภาษีสรรพสามิต ภาษีเงินได้ และการโอนเงิน ซึ่งราวครึ่งหนึ่งเป็นการโอนแบบเจาะกลุ่ม

ขณะที่ตลาดเกิดใหม่และประเทศรายได้ต่ำพึ่งพาการอุดหนุนผู้ผลิต การควบคุมราคา การลดอากรขาเข้า รวมถึงการปรับขึ้นค่าแรงขั้นต่ำ ค่าจ้างภาครัฐ และบำนาญแบบหว่านแห ซึ่งสะท้อนข้อจำกัดของระบบคุ้มครองทางสังคมที่ยังไม่พร้อมระบุและเข้าถึงกลุ่มเปราะบาง

ผลประเมินเชิงประจักษ์พบว่า มาตรการด้านรายได้ช่วยพยุงการบริโภคได้จริงโดยไม่กระทบดุลการคลังอย่างมีนัยสำคัญ ส่วนมาตรการกดราคาช่วยลดเงินเฟ้อสินค้าจำเป็นได้ตามเป้า แต่ส่งผลลบต่อดุลการคลังอย่างมีนัยสำคัญ และไม่ช่วยลดการคาดการณ์เงินเฟ้อระยะยาว

เงินทุก 1 ยูโรที่อุดหนุนราคา ถึงมือคนจนไม่ถึง 20 สตางค์

การวิเคราะห์ 18 ประเทศยุโรปช่วงปี 2564–2566 พบว่า หากไม่มีมาตรการช่วยเหลือ ครัวเรือนทุกกลุ่มรายได้จะสูญเสียสวัสดิการ 5–6% ของรายได้ตลอด 3 ปี เมื่อมีมาตรการ ความสูญเสียของกลุ่มรายได้ต่ำสุดลดเหลือไม่ถึง 2% ขณะที่กลุ่มรายได้สูงยังเกิน 4%

แต่เมื่อดูประสิทธิภาพการใช้เงิน ภาพกลับตรงข้าม การโอนเงินแบบเจาะกลุ่มไปถึงครัวเรือนรายได้น้อยเต็มจำนวน ขณะที่ทุก 1 ยูโรที่ใช้อุดหนุนราคาไฟฟ้า ก๊าซธรรมชาติ และน้ำมันเบนซิน ตกถึงครัวเรือนรายได้น้อยไม่ถึง 20 เซนต์ และกรณีน้ำมันเบนซิน กลุ่มรายได้สูงสุดได้ประโยชน์ราว 40 เซนต์ต่อยูโร

แบบจำลองชี้ชัด อุดหนุนผู้ผลิตแพงสุด

IMF ใช้แบบจำลองเศรษฐกิจโลกจำลองช็อกด้านอุปทาน โดยกำหนดให้ราคาพลังงานโลกพุ่ง 70% และราคาอาหารโลกพุ่ง 45% พบว่าในประเทศพัฒนาแล้วที่นำเข้าพลังงาน ราคาสินค้าหมวดพลังงานในประเทศขึ้นราว 10% เงินเฟ้อพุ่งเหนือเป้าหมาย 1.5 จุดเปอร์เซ็นต์ และการบริโภคลดลงเกือบ 2% โดยการบริโภคของครัวเรือนรายได้น้อยหดตัวมากกว่าครัวเรือนรายได้สูงถึง 60%

ส่วนช็อกราคาอาหารกระทบประเทศรายได้ต่ำหนักที่สุด ราคาอาหารในประเทศขึ้นราว 20% การบริโภคหดตัวราว 7.5% เทียบกับ 3.2% ในตลาดเกิดใหม่ และ 2.6% ในประเทศพัฒนาแล้ว โดยครัวเรือนรายได้น้อยเสียหายมากกว่าครัวเรือนรายได้สูงราว 80%

เมื่อเทียบต้นทุนการคลังเพื่อปกป้องครัวเรือนในระดับเท่ากัน การอุดหนุนผู้ผลิตในประเทศรายได้ต่ำดันหนี้สาธารณะสูงกว่าการโอนเงินเจาะกลุ่มถึง 22 เท่า เทียบกับ 16 เท่าในประเทศพัฒนาแล้ว และ 14 เท่าในตลาดเกิดใหม่

ส่วนการอุดหนุนผู้บริโภคในประเทศรายได้ต่ำกรณีช็อกราคาอาหาร ดันหนี้เพิ่มราว 7.5% ของจีดีพี เทียบกับราว 4% ในตลาดเกิดใหม่ และ 1.5% ในประเทศพัฒนาแล้ว หรือแพงกว่าการโอนเงินเจาะกลุ่มราว 6 เท่า

IMF ย้ำว่า เมื่อคิดรวมต้นทุนการรัดเข็มขัดการคลังในอนาคต การอุดหนุนราคากลับทำให้สวัสดิการของครัวเรือนรายได้น้อยแย่ลง แม้จะช่วยพยุงการบริโภคในระยะสั้นก็ตาม และหากประเทศนั้นไม่มีพื้นที่การคลังเหลือจนต้องใช้การขึ้นภาษีมาจ่าย การอุดหนุนราคาจะไม่สร้างประโยชน์ด้านสวัสดิการเลย ขณะที่การโอนเงินเจาะกลุ่มยังได้ผล

ยิ่งอุดหนุนพร้อมกัน ราคาโลกยิ่งขึ้น

ประเด็นสำคัญอีกข้อคือผลกระทบข้ามพรมแดน การอุดหนุนราคาทำให้สัญญาณราคาถูกบิดเบือน อุปสงค์ไม่ปรับลดเท่าที่ควร หากทุกประเทศทำพร้อมกัน ราคาน้ำมันโลกจะสูงขึ้นอีกราว 3 จุดเปอร์เซ็นต์ และในกรณีช็อกราคาอาหาร หากประเทศอื่นอุดหนุนทั้งหมดแต่ประเทศรายได้ต่ำไม่มีกำลังทำ ราคาอาหารโลกจะสูงขึ้นอีก 25 จุดเปอร์เซ็นต์ ราคาอาหารในประเทศรายได้ต่ำสูงขึ้นอีกเกือบ 5 จุดเปอร์เซ็นต์ และการบริโภคของครัวเรือนรายได้น้อยหดตัวเพิ่มอีก 2.2 จุดเปอร์เซ็นต์

ข้อเสนอ: รักษาสัญญาณราคา ช่วยแบบชั่วคราวและเจาะกลุ่ม

IMF เสนอว่า ด่านแรกของการรับมือควรเป็นนโยบายการเงินที่มุ่งรักษาเสถียรภาพราคา ควบคู่กับระบบคุ้มครองทางสังคมที่ทำงานเป็นตัวปรับเสถียรภาพอัตโนมัติ หากจำเป็นต้องแทรกแซงเพิ่ม ควรรักษาสัญญาณราคาไว้เพื่อให้อุปสงค์ปรับตัว และให้ความช่วยเหลือผ่านมาตรการด้านรายได้ที่พุ่งเป้าไปยังครัวเรือนเปราะบาง เป็นการชั่วคราว ผ่านระบบคุ้มครองทางสังคมที่มีอยู่แล้วและขยายผลได้เร็ว

มาตรการแบบหว่านแหควรสงวนไว้สำหรับสถานการณ์พิเศษจริง ๆ เช่น เมื่อความมั่นคงทางอาหารและความเสี่ยงความไม่สงบทางสังคมอยู่ในขั้นวิกฤต และระบุกลุ่มเป้าหมายไม่ได้ โดยต้องเจาะกลุ่มให้มากที่สุดเท่าที่ทำได้ ปรับขนาดตามองค์ประกอบชั่วคราวของการขึ้นราคา และต้องมีกำหนดสิ้นสุดที่สื่อสารชัดเจน เพราะในทางปฏิบัติ การยกเลิกการอุดหนุนเมื่อออกไปแล้วเป็นเรื่องยากทางการเมือง

บทสรุปของ IMF คือ ในโลกที่วิกฤตค่าครองชีพมีแนวโน้มเกิดถี่ขึ้นและกว้างขึ้น การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานทางการคลังเพื่อส่งความช่วยเหลือแบบเจาะกลุ่ม คือสิ่งที่จะเพิ่มประสิทธิผลของการรับมือ ลดการพึ่งพามาตรการฉุกเฉินราคาแพง และรักษาพื้นที่การคลังไว้รับมือวิกฤตรอบถัดไป