ผ่าอำนาจกำกับ "Data Center" 7 กลุ่มกฎหมาย 18 หน่วยงาน แต่ไร้เจ้าภาพรวมศูนย์

การถือกำเนิดของคณะกรรมการนโยบายการประกอบกิจการ Data Center ระดับชาติ สะท้อนปัญหาเชิงโครงสร้างที่สำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ฝ่ายเลขานุการฯ ระบุไว้ในการประชุมครั้งที่ 1/2569 อย่างชัดเจน นั่นคือ การอนุมัติ/อนุญาต Data Center ของไทยในปัจจุบัน กระจายอยู่ในมือหลายหน่วยงาน ภายใต้กฎหมายหลายฉบับ โดย "ไม่มีการรวมศูนย์การพิจารณา" ฐานเศรษฐ จึงถอดโครงสร้างอำนาจทางกฎหมายชิ้นนี้ออกมาให้เห็นภาพทั้งระบบ

อ่านประกอบเพิ่มเติม: เจาะวาระลับบอร์ดData Center จ่อคุม DC 2 MW ท่ามกลางเงาวิกฤตไฟฟ้าสำรองปี 71

7 กลุ่มกฎหมาย – เส้นทางที่ผู้ประกอบการ Data Center ต้องผ่าน

สศช. ระบุว่า การจัดตั้งและดำเนินกิจการ Data Center หนึ่งแห่งในประเทศไทย ต้องเกี่ยวข้องกับกฎหมายและระเบียบอย่างน้อย 7 กลุ่ม แต่ละกลุ่มมีหน่วยงานกำกับดูแลของตนเอง ได้แก่

1. การเข้าร่วมมาตรการส่งเสริมการลงทุน (Optional) – อยู่ภายใต้ พ.ร.บ. ส่งเสริมการลงทุน และประกาศ BOI โดยมีสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) เป็นผู้กำกับ

2. การจัดตั้งกิจการ Data Center – อยู่ภายใต้ พ.ร.บ. การประกอบกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2544 และประกาศ กสทช. ที่เกี่ยวข้อง โดยมีสำนักงาน กสทช. เป็นผู้กำกับ

3. ผังเมืองและการใช้ที่ดิน – อยู่ภายใต้ พ.ร.บ. การผังเมือง พ.ศ. 2562 และผังเมืองรวมที่บังคับใช้ในพื้นที่

4. การจัดพื้นที่และอาคารสิ่งปลูกสร้าง – อยู่ภายใต้ พ.ร.บ. ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 และ พ.ร.บ. การขุดดินและถมดิน พ.ศ. 2543

5. ระบบสาธารณูปโภค (ไฟฟ้า น้ำสะอาด และน้ำมัน) – เป็นกลุ่มที่มีกฎหมายเกี่ยวข้องมากที่สุด รวมถึง พ.ร.บ. การประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550, พ.ร.บ. การไฟฟ้านครหลวง พ.ศ. 2506, พ.ร.บ. การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค พ.ศ. 2503, พ.ร.บ. การประปานครหลวง พ.ศ. 2510, พ.ร.บ. การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2522, พ.ร.บ. การประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. 2522, พ.ร.บ. การส่งเสริมการอนุรักษ์พลังงาน พ.ศ. 2535 และ พ.ร.บ. ควบคุมน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2542 มีหน่วยงานกำกับหลายราย ทั้งการไฟฟ้านครหลวง (กฟน.), การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.), การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.), คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.), การประปานครหลวง, การประปาส่วนภูมิภาค, กรมธุรกิจพลังงาน และกรมพัฒนาพลังงานทดแทนและอนุรักษ์พลังงาน

6. การนำเข้าเครื่องจักรและอุปกรณ์ – อยู่ภายใต้ พ.ร.บ. จดทะเบียนเครื่องจักร พ.ศ. 2514 โดยมีกรมโรงงานอุตสาหกรรมเป็นผู้กำกับ

7. การจัดการผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม – อยู่ภายใต้ พ.ร.บ. การสาธารณสุข พ.ศ. 2535, กฎกระทรวงการจัดการมูลฝอยที่เป็นพิษหรืออันตรายจากชุมชน พ.ศ. 2563 และกฎหมายสิ่งแวดล้อมอื่น ๆ

18 หน่วยงานร่วมโต๊ะหารือ ก่อนชงเข้าบอร์ด

เพื่อรวบรวมข้อมูลและข้อเสนอแนะในประเด็นการประกอบกิจการ Data Center สศช. ได้จัดประชุมหารือร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการอนุมัติ/อนุญาต เมื่อวันที่ 20 สิงหาคม 2569 โดยมีผู้แทนเข้าร่วมรวม 18 หน่วยงาน สะท้อนความกว้างของโครงสร้างอำนาจที่กระจัดกระจาย ประกอบด้วย

สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI), สำนักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (EEC), สำนักงานคณะกรรมการการรักษาความมั่นคงปลอดภัยไซเบอร์แห่งชาติ, สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม, สำนักงานคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน, กรมพัฒนาธุรกิจการค้า, การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย, สำนักงาน กสทช., สำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ, สำนักงานสภานโยบายการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรมแห่งชาติ, กรุงเทพมหานคร, การประปานครหลวง, การประปาส่วนภูมิภาค, กรมโยธาธิการและผังเมือง, การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย, การไฟฟ้านครหลวง, การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค และสวัสดิการสัมปทานกองทัพเรือ

จัดกลุ่มอำนาจเป็น 4 ด้าน – แต่ต่างคนต่างพิจารณา

เมื่อจัดกลุ่มตามภารกิจ สศช. แบ่งการอนุมัติ/อนุญาตออกเป็น 4 ด้าน ได้แก่ (1) การจัดตั้งธุรกิจ DC โดย BOI, กสทช. และกรมพัฒนาธุรกิจการค้า (2) โครงสร้างพื้นฐาน (ไฟฟ้า น้ำ ถังน้ำมัน) โดยกลุ่มการไฟฟ้า การประปา การนิคมฯ และหน่วยงานด้านพลังงาน (3) การนำเข้าเครื่องจักรและอุปกรณ์ โดยกรมโรงงานอุตสาหกรรม และ (4) ที่ตั้งและผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อม

ฝ่ายเลขานุการฯ ตั้งข้อสังเกตว่า การอนุมัติ/อนุญาตของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องมีลักษณะสำคัญ 2 ประการ คือ

หนึ่ง พิจารณาโดยเทียบเคียงประเภทกิจการที่มีลักษณะใกล้เคียงคลังสินค้าหรืออาคารขนาดใหญ่ เนื่องจากไม่มีการกำหนดประเภทกิจการ Data Center ไว้ในกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง

สอง พิจารณาตามอำนาจหน้าที่ของแต่ละหน่วยงาน โดยไม่มีการรวมศูนย์การพิจารณา ผลลัพธ์ที่ตามมาคือ ปัจจุบันไม่มีข้อมูลที่ชัดเจนว่ามี Data Center กี่แห่งในประเทศไทย

เมื่อ "ขนาดไฟ" ผูกกับ "ใบอนุญาตน้ำมัน" – กลไกกำกับที่ซ่อนอยู่

จุดที่น่าสนใจคือ ข้อกำหนดของกรมธุรกิจพลังงาน (ธพ.) ตามกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์ฯ เกี่ยวกับการประกอบกิจการน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2556 ซึ่งผูกโยงระหว่างขนาดกำลังไฟฟ้าของ DC กับปริมาณน้ำมันสำรองและระดับใบอนุญาต โดย สศช. คำนวณเทียบไว้ (กำหนดให้ DC 1 MW ใช้น้ำมัน 14,400 ลิตร) ดังนี้

• DC ไม่เกิน 0.03 MW (น้ำมันไม่เกิน 454 ลิตร) – ไม่ต้องจดแจ้งหรือขออนุญาตเก็บน้ำมัน
• DC 0.03–1 MW (น้ำมัน 454–15,000 ลิตร) – ต้องแจ้งประกอบกิจการเก็บน้ำมันต่อ ธพ.
• DC มากกว่า 1–30 MW (น้ำมัน 15,001–500,000 ลิตร) – ต้องยื่นคำขอใบรับอนุญาตประกอบกิจการเก็บน้ำมันต่อ ธพ. พร้อมการตรวจสอบสถานที่ ถัง ท่อ และอุปกรณ์
• DC มากกว่า 30 MW ขึ้นไป (น้ำมันมากกว่า 500,000 ลิตร) – ต้องยื่นคำขอใบรับอนุญาตประกอบกิจการคลังน้ำมันต่อ ธพ.

ขณะเดียวกัน คู่มือการขอรับการส่งเสริมการลงทุน 2569 ของ BOI ได้กำหนดให้กิจการ Data Center ที่ขอรับส่งเสริมการลงทุน ต้องติดตั้งระบบไฟฟ้ารองรับกำลังการใช้ไฟฟ้าของอุปกรณ์คอมพิวเตอร์ไม่น้อยกว่า 2 MW ซึ่งกลายเป็นที่มาของเกณฑ์ 2 MW ที่ฝ่ายเลขานุการฯ เสนอใช้เป็นเส้นแบ่งขอบเขตนิยาม Data Center

ภาพซ้อนของข้อมูล – ตัวเลข DC ที่เปิดบริการแล้วยังไม่ตรงกันในแต่ละหน่วย

ความกระจัดกระจายของอำนาจสะท้อนผ่านตัวเลขที่แต่ละหน่วยงานถือครอง สศช. ระบุว่า Data Center ที่เปิดให้บริการแล้วมีรวม 35 โครงการ/บริษัท ประมาณ 2,523.2 MW แต่เมื่อไล่ดูที่มาของตัวเลข จะพบว่าเป็นการประกอบร่างจากหลายฐานข้อมูลที่ต่างคนต่างถือ และมีการทับซ้อนกันอยู่

กลุ่มแรกเป็นโครงการที่นับผ่านฐานข้อมูลด้านการลงทุนและการใช้ไฟฟ้า รวม 25 โครงการ 1,473.2 MW ซึ่งภายในกลุ่มนี้เองยังกระจายและเหลื่อมกันระหว่างหน่วยงาน คือ ฝั่ง BOI มี 8 โครงการ (134 MW), ฝั่งการไฟฟ้านครหลวง (MEA) มี 7 โครงการ (65.7 MW หรือ 73 MVA), ฝั่งการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (PEA) มี 7 โครงการ (1,251 MW) และมีส่วนที่ทับซ้อนระหว่าง BOI กับ MEA อีก 3 โครงการ (22.5 MW หรือ 25 MVA) สะท้อนว่าโครงการหนึ่งอาจปรากฏพร้อมกันในหลายฐานข้อมูล ขึ้นอยู่กับว่าขอรับส่งเสริมการลงทุนหรือขอใช้ไฟจากการไฟฟ้าใด

กลุ่มที่สองเป็น Data Center ที่ได้รับใบอนุญาตจาก กสทช. ซึ่งเอกสาร สศช. แยกออกเป็น 2 ประเภทตามลักษณะโครงข่าย คือ ประเภทที่ 1 (DC ที่ไม่มีโครงข่ายโทรคมนาคมเป็นของตนเอง) จำนวน 14 บริษัท 153.78 MW และประเภทที่ 3 (DC ที่มีโครงข่ายโทรคมนาคมเป็นของตนเอง) จำนวน 3 บริษัท 810 MW เมื่อรวมกับกลุ่มแรกจึงได้ภาพ DC ที่เปิดบริการแล้ว 35 โครงการ/บริษัท ประมาณ 2,523.2 MW ตามที่ สศช. สรุปไว้

ความเหลื่อมของฐานข้อมูลนี้ยังปรากฏชัดขึ้นเมื่อเทียบกับแหล่งข้อมูลภายนอก โดยข้อมูลจากเว็บไซต์ Data Center Map ที่ สศช. อ้างถึงกลับระบุตัวเลขที่ต่างออกไป คือมี Data Center ในไทยถึง 65 แห่ง จาก 8 ตลาด (markets) ซึ่งกรุงเทพฯ มีมากที่สุดที่ 45 แห่ง รองลงมาคือ ชลบุรี 7 แห่ง, ระยอง 6 แห่ง, พัทยาและปทุมธานีแห่งละ 2 แห่ง ส่วนบ้านฉาง และปากเกร็ด มีจังหวัดละ 1 แห่ง

ช่องว่างระหว่างตัวเลข "35 โครงการที่เปิดบริการแล้ว" ตามการรวบรวมของ สศช. กับ "65 แห่ง" ตามฐานข้อมูลเอกชน จึงเป็นภาพสะท้อนโดยตรงของปัญหาที่สศช. ระบุไว้ นั่นคือ เมื่อแต่ละหน่วยงานพิจารณาและจัดเก็บข้อมูลตามอำนาจหน้าที่ของตน โดยไม่มีนามานุกรมและรหัสอ้างอิงโครงการชุดเดียวกัน ประเทศจึงยังไม่มีตัวเลข Data Center ที่เป็นภาพรวมและตรงกันได้

3 ช่องโหว่ที่นำสู่ "ไร้ข้อมูลภาพรวม"

สศช. สรุปข้อสังเกตของฝ่ายเลขานุการฯ ออกเป็น 3 ประการที่เชื่อมโยงกัน

ประการแรก โครงสร้างการขอรับอนุมัติ/อนุญาตของหน่วยงานแยกตามอำนาจหน้าที่ แต่ละหน่วยงานดำเนินการพิจารณาเฉพาะเรื่องที่กำหนดไว้ในกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ทำให้การอนุมัติ/อนุญาตยังมีช่องโหว่ ผลคือขาดกลไกในการพิจารณาแบบองค์รวม การจัดสรรทรัพยากรจึงไม่มีประสิทธิภาพและอาจก่อให้เกิดผลกระทบ

ประการที่สอง การจดทะเบียนธุรกิจ Data Center ของกรมพัฒนาธุรกิจการค้า (DBD) ไม่มีการจำแนกประเภทธุรกิจ DC ที่ชัดเจน ปัจจุบันใช้รหัสธุรกิจหมวด TSIC หมวด 63 (การบริการสารสนเทศ) และนอกเหนือจากหมวด 63 ทำให้ข้อมูลเกิดความคลาดเคลื่อน และไม่มีรหัสหมวดธุรกิจเฉพาะการประกอบกิจการ DC

ประการที่สาม การจัดเก็บและบูรณาการข้อมูลของแต่ละหน่วยงานที่รับผิดชอบแตกต่างกัน ไม่ได้ใช้นามานุกรมและรหัสอ้างอิงโครงการ (Project ID) เดียวกัน แต่ใช้เลขทะเบียนนิติบุคคลหรือเลขทะเบียนบริษัท ทั้งในส่วนของรายชื่อและสถานะการดำเนินงานจริง ความต้องการใช้ไฟฟ้า (IT Load) ที่ยื่นต่อ BOI ความต้องการใช้ไฟฟ้าที่ใช้จริง (ที่ยื่นต่อ PEA/MEA) และใบอนุญาตจาก กสทช. ผลลัพธ์คือประเทศไม่มีข้อมูลการประกอบกิจการ Data Center ในภาพรวม ตั้งแต่ขั้นตอนการขอบัตรส่งเสริม การขอใช้ไฟฟ้า การก่อสร้าง ไปจนถึงการเปิดให้บริการ

เร่งหน่วยงาน ส่งข้อมูล-ตั้งรหัสธุรกิจเฉพาะ

จากข้อสังเกตดังกล่าว ฝ่ายเลขานุการฯ ได้เสนอข้อพิจารณา 4 ข้อ ประกอบด้วย

1. ให้ที่ประชุมรับทราบกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง รวมถึงข้อจำกัดของข้อมูลจำนวนธุรกิจ Data Center ในไทย
2. มอบหมายให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการอนุมัติ/อนุญาต จัดส่งข้อมูล Data Center ทั้งที่ประกอบกิจการแล้ว อยู่ระหว่างก่อสร้าง/ก่อสร้างเสร็จ และอยู่ระหว่างการพิจารณา ให้ฝ่ายเลขานุการฯ ภายในวันที่ 11 กันยายน 2569
3. ให้หน่วยงานดำเนินการกับ DC แต่ละกลุ่มตามสถานะ โดยกลุ่มที่อยู่ระหว่างก่อสร้าง/เตรียมเปิดบริการ ให้พิจารณาอนุมัติตามอำนาจหน้าที่เพื่อไม่ให้กระทบบรรยากาศการลงทุน ส่วนกลุ่มที่ยังไม่ได้ก่อสร้าง/อยู่ระหว่างพิจารณา ให้รอผลการพิจารณากำหนดนโยบายของคณะกรรมการฯ 
4. มอบหมายให้กรมพัฒนาธุรกิจการค้าพิจารณาความเหมาะสมของการกำหนดรหัสธุรกิจหมวด TSIC เฉพาะของ Data Center ตามขั้นตอนของกฎหมาย

ทั้งหมดนี้นำไปสู่ข้อเสนอเชิงโครงสร้างที่เป็นหัวใจของการประชุม นั่นคือ การจัดตั้ง "คณะกรรมการพิจารณากลั่นกรองความเหมาะสมและความคุ้มค่าของ Data Center แบบรวมศูนย์" ทำหน้าที่เป็นด่านกลางรับผลการพิจารณาจากหน่วยงานตามอำนาจหน้าที่เดิม ก่อนแจ้งผลกลับเพื่อให้หน่วยงานดำเนินการอนุมัติ/อนุญาตต่อไป พร้อมกับการตั้งคณะอนุกรรมการเฉพาะด้าน 4 คณะ (เศรษฐกิจ, โครงสร้างพื้นฐาน, ที่ตั้งและผังเมือง, สิ่งแวดล้อม) เพื่อเติมเต็มช่องว่างที่เกิดจากโครงสร้างอำนาจแบบต่างคนต่างพิจารณา.

หมายเหตุ: รายงานชิ้นนี้เรียบเรียงจากเอกสารประกอบการประชุมคณะกรรมการนโยบายการประกอบกิจการ Data Center ครั้งที่ 1/2569 โดยสำนักงานสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.)