เปิด 5 แผนปฏิรูปประกันสังคม เสนอมา 29 ปี แต่ยังไปไม่ถึงไหน

หากเปรียบสำนักงานประกันสังคมเป็นเรือลำใหญ่ที่บรรทุกเงินสมทบของผู้ประกันตนหลายสิบล้านคนไว้บนเรือ ตลอดเกือบ 30 ปีที่ผ่านมา มีทั้งนักวิชาการ บริษัทที่ปรึกษา และแม้แต่สำนักงานประกันสังคมเอง ผลัดกันเข้ามาเสนอแผน "ซ่อมเรือ" อยู่หลายครั้ง บ้างเสนอให้เปลี่ยนเครื่องยนต์ บ้างเสนอให้แยกห้องควบคุมออกมาเฉพาะกิจ หรือบางรายเสนอให้ต่อเรือลำใหม่ขึ้นมาทดแทน

อย่างไรก็ตาม แม้จะมีการศึกษาและเสนอแนวทางปฏิรูปอย่างต่อเนื่อง แต่โครงสร้างหลักของสำนักงานประกันสังคมยังคงอยู่ในรูปแบบส่วนราชการภายใต้กระทรวงแรงงานเช่นเดิม

เอกสารประกอบการประชุมคณะที่ปรึกษาและคณะทำงานศึกษาโครงสร้างการปฏิรูปสำนักงานประกันสังคม ครั้งที่ 2/2569 ได้รวบรวมผลการศึกษาสำคัญเกี่ยวกับการออกนอกระบบราชการของสำนักงานประกันสังคมย้อนหลังตั้งแต่ปี 2538-2559 รวม 5 ฉบับ เพื่อใช้ประกอบการพิจารณาแนวทางปฏิรูปในรอบใหม่

เสนอแตกเป็น 7 หน่วยงานปี 2538

ข้อเสนอที่เก่าแก่ที่สุดมาจาก บริษัทแอนเดอร์เซ่น คอนซัลติ้ง จำกัด ในปี 2538 ซึ่งเสนอให้ปรับสำนักงานประกันสังคมเป็น "หน่วยงานบริหารพิเศษ" แบ่งออกเป็น 7 หน่วยงานย่อย และ 1 หน่วยงานกำกับเฉพาะ ภายใต้กระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคมในขณะนั้น

แนวคิดดังกล่าวต้องการแยกภารกิจสำคัญออกจากกันอย่างชัดเจน ไม่ว่าจะเป็นงานประกันสังคม งานประกันสุขภาพ งานเงินทดแทน งานจัดเก็บเงินสมทบ งานจ่ายประโยชน์ทดแทน งานเทคโนโลยีสารสนเทศ และงานบริหารเงินทุนและผลประโยชน์

รายงานมองว่า รูปแบบดังกล่าวจะช่วยให้แต่ละหน่วยงานมีความคล่องตัวสูงขึ้น สามารถออกแบบโครงสร้างให้เหมาะสมกับภารกิจเฉพาะด้าน และมีระบบตรวจสอบถ่วงดุลผ่านคณะกรรมการตรวจสอบประสิทธิภาพ

อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอฉบับนี้ยอมรับว่า การเปลี่ยนผ่านจะมีต้นทุนสูง ต้องแก้กฎหมายหลายฉบับ และมีความเสี่ยงที่การให้บริการผู้ประกันตนอาจสะดุดในช่วงเปลี่ยนผ่าน

ธรรมศาสตร์เสนอเปลี่ยนเป็นองค์การมหาชน

ในปี 2544 สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เสนอแนวทางที่แตกต่างออกไป โดยเสนอให้เปลี่ยนสำนักงานประกันสังคมทั้งองค์กรเป็น "องค์การมหาชน" มีสถานะเป็นนิติบุคคล ไม่เป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ และจัดตั้งขึ้นด้วยกฎหมายเฉพาะ

ข้อเสนอฉบับนี้มองว่า การบริหารกองทุนขนาดใหญ่และการดูแลผู้ประกันตนจำนวนมาก จำเป็นต้องอาศัยความคล่องตัวในการบริหารงานบุคคล งบประมาณ และการตัดสินใจที่มากกว่าระบบราชการปกติ

นักวิจัยยังเสนอให้มีคณะกรรมการเฉพาะด้าน ทั้งด้านการลงทุน การแพทย์ การตรวจสอบ และการอุทธรณ์ พร้อมเปิดทางให้สำนักงานประกันสังคมสามารถสรรหาผู้เชี่ยวชาญด้านการลงทุนเข้ามาทำงานได้มากขึ้น

แยกงานลงทุนออกจาก สปส.

ต่อมาในปี 2549 สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้ศึกษาแนวทางอีกครั้ง โดยเปลี่ยนจากการยกเครื่องทั้งองค์กร มาเป็นการแยกเฉพาะภารกิจด้านการลงทุนออกจากสำนักงานประกันสังคม

ข้อเสนอคือการจัดตั้ง "สำนักบริหารการลงทุน" หรือ สบล. ให้มีสถานะเป็นนิติบุคคลแยกจากสำนักงานประกันสังคม ทำหน้าที่บริหารเงินลงทุนของกองทุนประกันสังคมโดยเฉพาะ

แนวคิดดังกล่าวตั้งอยู่บนสมมติฐานว่า การบริหารเงินกองทุนจำนวนมหาศาลจำเป็นต้องใช้ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะทาง และควรมีระบบค่าตอบแทนที่สามารถแข่งขันกับภาคเอกชนได้

อย่างไรก็ตาม รายงานระบุว่า แนวทางดังกล่าวต้องแก้ไขกฎหมายหลายฉบับ และจะทำให้ต้นทุนด้านบุคลากรเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ

เสนอ “สำนักงานประกันสังคมแห่งชาติ”

ปี 2551 คณะทำงานกำหนดรูปแบบองค์กรที่เหมาะสม ซึ่งจัดตั้งโดยสำนักงานประกันสังคมเอง เสนอให้จัดตั้ง "สำนักงานประกันสังคมแห่งชาติ" เป็นหน่วยงานของรัฐที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล ไม่เป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ แต่ยังอยู่ภายใต้การกำกับของกระทรวงแรงงาน

จุดเด่นของข้อเสนอนี้คือ การเพิ่มการมีส่วนร่วมของผู้ประกันตนและนายจ้างผ่าน "สมัชชาประกันสังคมแห่งชาติ" ซึ่งสมาชิกมาจากการเลือกตั้ง และมีบทบาทในการเสนอชื่อกรรมการผู้แทนฝ่ายต่าง ๆ

นอกจากนี้ ยังเสนอให้มีคณะกรรมการเฉพาะด้านหลายชุด ทั้งคณะกรรมการตรวจสอบ คณะกรรมการลงทุน คณะกรรมการการแพทย์ และคณะกรรมการอุทธรณ์ เพื่อแยกการกำกับดูแลตามภารกิจ

ปี 2559 เสนอตั้งกองทุนลงทุนแยกต่างหาก

ข้อเสนอฉบับล่าสุดในเอกสาร คือผลการศึกษาของคณะทำงานยกร่างกฎหมายว่าด้วยการบริหารการลงทุน โดยสำนักงานประกันสังคม เมื่อปี 2559

คณะทำงานเสนอให้จัดตั้ง "กองทุนเพื่อการลงทุนของสำนักงานประกันสังคม" ให้มีฐานะเป็นนิติบุคคล ไม่เป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ แยกออกจากสำนักงานประกันสังคม แต่ยังอยู่ภายใต้การกำกับของกระทรวงแรงงาน

โมเดลดังกล่าวจะรับผิดชอบการลงทุนของทั้งกองทุนประกันสังคมและกองทุนเงินทดแทน โดยมีคณะกรรมการด้านการลงทุน การบริหารความเสี่ยง และการตรวจสอบเฉพาะทาง รวมถึงเปิดทางให้จ้างผู้เชี่ยวชาญด้านการเงินการลงทุนในรูปแบบที่มีความยืดหยุ่นมากขึ้น

29 ปีผ่านไป ข้อเสนอเปลี่ยน แต่โจทย์ยังเหมือนเดิม

แม้ทั้ง 5 งานศึกษาจะมีรายละเอียดแตกต่างกัน แต่เมื่อพิจารณาแก่นของข้อเสนอจะพบว่ามีเป้าหมายร่วมกันอยู่ 3 ประการ

• ประการแรก คือ การเพิ่มความเป็นอิสระและลดข้อจำกัดของระบบราชการ
• ประการที่สอง คือ การเพิ่มกลไกตรวจสอบและความโปร่งใสในการบริหารกองทุน
• ประการสุดท้าย คือ การดึงผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้าน โดยเฉพาะด้านการลงทุนและการบริหารความเสี่ยง เข้ามาบริหารเงินกองทุนขนาดใหญ่ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น

อย่างไรก็ตาม แม้จะมีการศึกษาและเสนอแนวทางเหล่านี้มาต่อเนื่องตั้งแต่ปี 2538 จนถึงปี 2559 แต่ข้อเสนอส่วนใหญ่ยังไม่ถูกนำไปสู่การปฏิบัติในระดับโครงสร้างองค์กร

ในวันที่กองทุนประกันสังคมมีขนาดใหญ่กว่าหลายล้านล้านบาท และมีผู้ประกันตนหลายสิบล้านคน คำถามสำคัญจึงไม่ใช่ว่า "เคยมีใครเสนอปฏิรูปหรือไม่" แต่คือ "ถึงเวลาหรือยังที่ข้อเสนอเหล่านั้นจะถูกนำมาพิจารณาอย่างจริงจังอีกครั้ง"