เปิดรายงาน ความเสี่ยงทางการคลัง

ในการประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.)เมื่อวันที่ 30 มีนาคม กระทรวงการคลัง ได้รายงาน ความเสี่ยงทางการคลัง ประจำปีงบประมาณ 2563 จนมีประเด็นถกเถียงการปรับขึ้นภาษีมูลค่าเพิ่ม (แวต) หลังจากการจัดเก็บภาษีไม่ได้ตามเป้า ขณะที่งบประมาณที่มีอยู่จำเป็นต้องใช้แก้ปัญหาสถานการณ์โควิด-19 และกระตุ้นเศรษฐกิจ

อย่างไรก็ตามมีรายงานข่าวจากสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.)ระบุว่า กระทรวงการคลังรายงาน ความเสี่ยงทางการคลัง ตามปกติที่ต้องรายงานต่อ ครม.เมื่อสิ้นสุดปีงบประมาณ ซึ่งประเด็น แวต ก็ถือเป็นหนึ่งในความเสี่ยงทางการคลัง เพราะตั้งแต่ประกาศใช้อัตราแวตที่ 10% นั้น ประเทศไทยยังไม่เคยจัดเก็บที่อัตราจริงเลย เพราะเป็นการผ่อนผันการใช้มาโดยตลอด ส่วนการจะดำเนินการอย่างไรต่อไป เป็นเรื่องของรัฐบาลที่จะพิจารณา

ทั้งนี้ในรายงานความเสี่ยงทางการคลังประจำปีงบประมาณ 2563 มีสาระสำคัญคือ

1.ความเสี่ยงทางการคลังจากภาครัฐบาล

1.1 ด้านรายได้

1) การแพร่ระบาดของโควิด-19 กระทบต่อการจัดเก็บรายได้รัฐบาล โดยผลการจัดเก็บรายได้สุทธิในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 อยู่ที่ 2,391,570 ล้านบาท (ข้อมูล ณ วันที่ 31 ธันวาคม 2563) ต่ำกว่าปีก่อน 6.80% ซึ่งสาเหตุสำคัญมาจากรายได้ภาษีที่ลดลง ขณะที่รายได้ของหน่วยงานอื่นและเงินนำส่งของรัฐวิสาหกิจยังคงขยายตัวจากปีก่อน

2) สัดส่วนรายได้รัฐบาลสุทธิต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (จีดีพี) มีแนวโน้มลดลงต่อเนื่อง โดยค่าเฉลี่ยเคลื่อนที่ (Moving Average) 3 ปี ลดลงจาก 16.51%  ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2554 - 2556 เหลือ 15.30% ในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ. 2561 - 2563 และยังคงมีแรงกดดันต่อเนื่องในระยะสั้นจากผลกระทบของ COVID-19

3) การจัดเก็บภาษีเงินได้นิติบุคคล ยังคงมีแรงกดดันจากผลประกอบการในปี 2563 ที่จะใช้เป็นฐานในการคำนวณภาษีเงินได้นิติบุคคลในปีงบประมาณ 2564 และการนำผลขาดทุนสุทธิที่เกิดขึ้นไปหักค่าใช้จ่ายสำหรับการคำนวณภาษีเงินได้นิติบุคคลได้ต่อเนื่องในเวลา 5 ปี ข้างหน้า (Loss Carry Forward) รวมถึงแรงกดดันจากปัจจัยภายนอกในการพิจารณาปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคล หากต่างประเทศมีนโยบายปรับลดอัตราเพิ่มเติมในอนาคต

4) การจัดเก็บภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและภาษีมูลค่าเพิ่มอยู่ในระดับต่ำ เมื่อเทียบกับต่างประเทศ นอกจากนี้ การจัดเก็บภาษียาสูบและรายได้นำส่งคลังของโรงงานยาสูบมีแนวโน้มลดลงต่อเนื่องจากโครงสร้างตลาดและพฤติกรรมผู้บริโภคที่เปลี่ยนแปลงไป

5) การจัดเก็บภาษีจากฐานรายได้อยู่ในระดับต่ำ โดยสัดส่วนภาษีจากฐานรายได้ต่อ จีดีพี ลดลงอย่างต่อเนื่อง ขณะที่ภาษีจากฐานบริโภคขยายตัวใกล้เคียงกับอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจ นอกจากนี้ สัดส่วนภาษีจากฐานรายได้ต่อภาษีจากฐานบริโภคของไทยยังอยู่ในระดับต่ำเมื่อเทียบกับต่างประเทศ สะท้อนถึงกลไกการกระจายรายได้และการสร้างเสถียรภาพในตัวเอง (Automatic Stabilizer) ของระบบภาษีของประเทศไทยที่อาจไม่สามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพเท่าที่ควร

1.2 ด้านงบประมาณรายจ่าย

1) อัตราการเบิกจ่ายงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 อยู่ที่ 92% ลดลงจากปีก่อน โดยเฉพาะรายจ่ายลงทุนเบิกจ่ายได้เพียง 66.28%

2) สัดส่วนรายจ่ายที่ยากต่อการลดทอนต่องบประมาณรายจ่ายประจำปีปรับตัวเพิ่มสูงขึ้น สาเหตุสำคัญมาจากรายจ่ายที่เกี่ยวข้องกับสวัสดิการบุคลากรภาครัฐและสวัสดิการสำหรับประชาชนทั่วไปที่เพิ่มขึ้นต่อเนื่องตามการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุของไทย และรายจ่ายดอกเบี้ยที่คาดว่า จะปรับตัวเพิ่มสูงขึ้นจากความจำเป็นในการกู้เงินของรัฐบาล

3) จากแผนการคลังระยะปานกลาง (Medium Term Fiscal Framework: MTFF) ปีงบประมาณ พ.ศ. 2565 - 2568 รัฐบาลวางแผนในการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลต่อเนื่องในอีก 5 ปีงบประมาณข้างหน้า โดยกำหนดให้งบประมาณรายจ่ายประจำปีขยายตัวในระดับต่ำที่เฉลี่ย 1.40% ต่อปี  ซึ่งอาจส่งผลให้เม็ดเงินรายจ่ายลงทุนปรับตัวลดลง

1.3 ฐานะการคลังและหนี้สาธารณะ

1) รายได้รัฐบาลที่ลดลงจากผลกระทบของโควิด-19 ส่งผลให้รัฐบาลขาดดุลงบประมาณทั้งสิ้น 822,533 ล้านบาท โดยระดับเงินคงคลัง ณ สิ้นปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 อยู่ที่ 572,104 ล้านบาท สะท้อนถึงระดับกระแสเงินสดสำหรับการเบิกจ่ายงบประมาณยังอยู่ในระดับที่สามารถบริหารจัดการได้ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2564 อย่างไรก็ดี ความไม่แน่นอนของการจัดเก็บรายได้รัฐบาลท่ามกลางสถานการณ์โควิด-19 อาจสร้างความตึงตัวด้านสภาพคล่องทางการคลัง

2) สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพี ณ สิ้นปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 เพิ่มขึ้นจากปีก่อนที่ 49.34% จากความจำเป็นในการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ และกู้เงินตามพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหา เยียวยา และฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคมที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 พ.ศ. 2563 (พ.ร.ก. เงินกู้ 1 ล้านล้านบาท)

อย่างไรก็ดี ประมาณการสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพี ตาม MTFF ปีงบประมาณ 2565 - 2568 จะเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง โดย ณ สิ้นปีงบประมาณ พ.ศ. 2568 คาดว่าจะอยู่ที่ 58.72% แต่ยังคงไม่เกิน 60% ตามที่คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐกำหนด ทั้งนี้ ประมาณการสัดส่วนภาระดอกเบี้ยต่อรายได้มีแนวโน้มปรับตัวสูงขึ้น ทั้งจากเม็ดเงินของดอกเบี้ยที่เพิ่มขึ้นตามระดับหนี้ และจากความสามารถในการจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลที่ลดลง

1.4 ความเสี่ยงของการเกิดวิกฤตการคลัง

ณ สิ้นปีไตรมาส 3 ปี 2563 ดัชนีรวมเตือนภัยทางการคลังภายใต้แบบจำลองระบบสัญญาณเตือนภัยทางการคลัง (Fiscal Early Warning System) มีค่าสูงขึ้นมาอยู่ที่ 2.47 แต่ยังอยู่ในระดับปกติ สอดคล้องกับอันดับความน่าเชื่อถือของพันธบัตรรัฐบาลไทยที่ยังคงอยู่ในระดับเดียวกับช่วงก่อนเกิดการแพร่ระบาดของโควิด-19 แต่มีการปรับมุมมอง (Outlook) ลงจากเชิงบวก (Positive) เป็นมีเสถียรภาพ (Stable) นอกจากนี้ อัตราผลตอบแทนพันธบัตรรัฐบาลไทยปี 2563 ที่อยู่ในระดับต่ำต่อเนื่อง สะท้อนถึงสภาพคล่องของตลาดตราสารหนี้ที่ยังอยู่ในระดับมีเสถียรภาพ

1.5 ข้อเสนอแนะ

1) ข้อเสนอระยะสั้นถึงปานกลาง

1.1) รัฐบาลจะต้องพิจารณาแนวทางในการเสริมสร้างสภาพคล่องเพื่อรองรับความไม่แน่นอนของการจัดเก็บรายได้รัฐบาลที่ยังคงมีอยู่ต่อเนื่องในอนาคต ประกอบการติดตามและประเมินการจัดเก็บรายได้และฐานะการคลัง

1.2) รัฐบาลควรพิจารณาชะลอการเบิกจ่ายงบประมาณของหน่วยรับงบประมาณต่างๆ  โดยให้เบิกจ่ายเท่าที่จำเป็นต้องใช้จ่ายจริง และพิจารณาอนุมัติการใช้งบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น และรายการค่าใช้จ่ายในการบรรเทา แก้ไขปัญหา และเยียวยาผู้ที่ได้รับผลกระทบจากโควิด-19 เท่าที่จำเป็น โดยพิจารณาใช้แหล่งเงินจากพ.ร.ก.เงินกู้ เป็นลำดับแรก

1.3) รัฐบาลควรติดตามสถานการณ์ตลาดตราสารหนี้อย่างใกล้ชิด พร้อมทั้งพิจารณามาตรการรองรับเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความผันผวนของตลาดตราสารหนี้ภาครัฐ

1.4) รัฐบาลต้องให้ความสำคัญสูงสุดกับการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพื่อชำระดอกเบี้ยอย่างพอเพียง เพื่อป้องกันการผิดนัดชำระหนี้ของรัฐบาล

1.5) รัฐบาลควรมีการติดตามและประเมินสถานการณ์การบริโภคยาสูบประกอบการพิจารณาปรับเพิ่มอัตราภาษีและการจัดทำประมาณการรายได้รัฐบาล รวมทั้งเพิ่มความเข้มงวดในการตรวจจับการบริโภคยาสูบที่ผิดกฎหมาย

2) ข้อเสนอระยะปานกลางถึงระยะยาว

2.1) รัฐบาลควรพิจารณาดำเนินการปฏิรูปโครงสร้างภาษีและเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษี เพื่อเพิ่มสัดส่วนรายได้ต่อจีดีพี ของรัฐบาล รวมถึงเพิ่มสัดส่วนภาษีฐานเงินได้ให้เพิ่มขึ้น เพื่อเป็นการเสริมสร้างกลไกการกระจายรายได้และการสร้างเสถียรภาพในตัวเอง (Automatic Stabilizer) ของระบบภาษีของไทย

2.2) รัฐบาลควรพิจารณาปฏิรูประบบสวัสดิการสำหรับประชาชน โดยบูรณาการข้อมูลและการทำงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้มีความเชื่อมโยงกัน เพื่อลดความซ้ำซ้อนในการจัดทำสวัสดิการระหว่างหน่วยงาน และเพิ่มประสิทธิภาพและความคุ้มค่าของงบประมาณด้านสวัสดิการสำหรับประชาชน

2.3) รัฐบาลควรพิจารณาขับเคลื่อนโครงการลงทุนภาครัฐที่ไม่เป็นภาระงบประมาณ เพื่อให้โครงการลงทุนภาครัฐยังสามารถเป็นเครื่องกลสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจได้อย่างต่อเนื่อง

2. ความเสี่ยงทางการคลังจากภาคอื่นๆ ที่ควรติดตาม

2.1 ระดับเงินกองทุนประกันสังคมที่ได้รับผลกระทบจากมาตรการปรับลดอัตราเงินสมทบของนายจ้างและลูกจ้าง และการจ่ายประโยชน์ทดแทนกรณีว่างงาน ซึ่งเป็นผลมาจากการแพร่ระบาดของโควิด-19 รวมถึงยังมีแรงกดดันในอนาคตจากการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุโดยสมบูรณ์ของไทย

2.2 การชะลอจ่ายเงินสงเคราะห์เพื่อการยังชีพให้แก่ผู้สูงอายุที่มีรายได้น้อยของกองทุนผู้สูงอายุ เนื่องจากจำนวนผู้สูงอายุที่เข้าข่ายได้รับการช่วยเหลือมีจำนวนเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ส่งผลให้รายได้ของกองทุนผู้สูงอายุที่มีแหล่งเงินหลักมาจากภาษีสุราและยาสูบไม่เพียงพอ

2.3ผลประกอบการของรัฐวิสาหกิจ (ที่ไม่ใช่สถาบันการเงิน)ที่ลดลง และคาดว่า จะยังไม่ฟื้นตัวในระยะสั้นถึงปานกลาง เป็นปัจจัยเสี่ยงที่ส่งผลกระทบต่อเงินนำส่งรายได้แผ่นดินของรัฐวิสาหกิจฯ ในปี 2564

2.4 ระดับหนี้เสียของภาคการเงินทั้งสถาบันการเงินเฉพาะกิจ(SFIs) และธนาคารพาณิชย์ที่อาจปรับตัวสูงขึ้น หลังมาตรการพักต้นเงิน ลดดอกเบี้ย และขยายระยะเวลาชำระหนี้ที่ได้รับผลกระทบจากโรคโควิด-19 สิ้นสุดลงในไตรมาสที่ 2 ปี 2564 เป็นต้นไป

2.5 ผลการดำเนินงานตามพระราชกำหนดการให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ผู้ประกอบวิสาหกิจที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 พ.ศ. 2563(พ.ร.ก.ซอฟต์โลน) และพระราชกำหนดการรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินและความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ พ.ศ. 2563 ที่กำหนดให้รัฐบาลต้องชดเชยความเสียหายบางส่วน

2.6 การเตรียมความพร้อมในการปฏิบัติตามมาตรฐานการรายงานทางการเงิน ฉบับที่ 9 เรื่อง เครื่องมือทางการเงิน (Thai Financial Reporting Standards 9: TFRS 9) ในกรณีของ SFIs ซึ่งกระทรวงการคลังมีนโยบายเลื่อนการปฏิบัติตามมาตรฐาน TFRS 9 ออกไปจนถึงวันที่ 1 มกราคม 2568

2.7 รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ได้รับผลกระทบจากการลดภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง