ทำก่อน ขอทีหลัง : เปลี่ยนบ้านเป็นห้องเช่า แต่ไม่ได้รับอนุญาต-ความประมาทเป็นเหตุ

ในยุคที่เมืองขยายตัวอย่างรวดเร็ว ส่งผลให้ความต้องการที่พักอาศัย ประเภทหอพัก หรือ ห้องเช่า เพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง การลงทุนในธุรกิจหอพักกลายเป็นเหมืองทองที่น่าสนใจ หลายคนเห็นโอกาสจากบ้าน หรือ อาคารที่ทิ้งร้างไว้หรือไม่มีใครอยู่ จึงอยากจะนำมาดัดแปลงให้เป็นห้องเช่า 

โดยที่มิได้ปรึกษาผู้รู้และศึกษากฎหมายที่เกี่ยวข้องให้ดี ทำให้มักเกิดปัญหาทำไปก่อนทั้งที่ยังไม่ได้ขออนุญาต ซึ่งเป็นปัญหาสำคัญที่ส่งผลกระทบต่อการใช้ที่ดิน การวางผังเมือง ความปลอดภัยของผู้อยู่อาศัย และ การบังคับใช้กฎหมายที่เกี่ยวข้องหลายฉบับ 

สุดท้ายเมื่อมีการตรวจพบ หรือ มีผู้ร้องเรียน แม้จะได้ยื่นขออนุญาตภายหลัง แต่ก็กลายเป็นว่าพื้นที่นั้นไม่สามารถอนุญาตให้ประกอบกิจการดังกล่าวได้ เช่น เป็นที่ดินประเภทอนุรักษ์ชนบทและเกษตรกรรม ซึ่งห้ามใช้ประโยชน์ประเภทกิจการอยู่อาศัยรวม กำไรในฝันจึงกลายเป็นฝันร้าย เพราะความประมาทเป็นเหตุ ดังอุทาหรณ์จากคดีปกครองเรื่องนี้ครับ

เรื่องราวของคดีมีอยู่ว่า ... ผู้ฟ้องคดีได้ดัดแปลงอาคารพักอาศัยของตนให้เป็นกิจการหอพัก (อาคารหอพัก 2 ชั้น จำนวน 7 ห้อง) ซึ่งถือเป็นอาคารอยู่อาศัยรวม และเป็นการประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครที่ใช้บังคับขณะนั้น ซึ่งต้องได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นก่อน 

โดยต่อมาเจ้าพนักงานฝ่ายสิ่งแวดล้อมและสุขาภิบาลได้ตรวจสอบ พบว่า ผู้ฟ้องคดีประกอบกิจการหอพัก โดยไม่ได้รับอนุญาต แม้ผู้ฟ้องคดีจะได้ยื่นคำขออนุญาตประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ แต่เจ้าพนักงานท้องถิ่น (ผู้อำนวยการเขตปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร) ได้มีคำสั่งไม่อนุญาต เนื่องจากขัดต่อกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารและกฎหมายว่าด้วยการผังเมือง ผู้ฟ้องคดีจึงยื่นอุทธรณ์คำสั่ง แต่ถูกรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขยกอุทธรณ์ 

ผู้ฟ้องคดีไม่เห็นพ้องด้วย โดยเห็นว่า ปัจจุบันพื้นที่พิพาทมิได้มีสภาพเป็นที่ดินชนบท และ เกษตรกรรม เช่นอดีตที่ผ่านมา ซึ่งห้ามใช้ประโยชน์ประเภทกิจการอยู่อาศัยรวม อีกทั้งตนยังได้เสียภาษีการประกอบธุรกิจอย่างถูกต้อง

การมีคำสั่งไม่อนุญาตดังกล่าว รวมทั้งต่อมามีคำสั่งให้หยุดประกอบกิจการทันที ทำให้ผู้พักอาศัยในหอพักได้รับความเดือดร้อนและตนต้องสูญเสียรายได้ จึงนำคดีมายื่นฟ้อง ต่อศาลปกครอง โดยฟ้อง ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ผู้อำนวยการเขต และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1-3 ตามลำดับ) เพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งไม่อนุญาตให้ตนประกอบกิจการ และเพิกถอนคำวินิจฉัยยกอุทธรณ์ดังกล่าว 

คดีมีประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่า คำสั่งไม่อนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ ประเภทการประกอบกิจการหอพัก และคำวินิจฉัยยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ? 

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า สถานที่ตั้งอาคารหอพักของผู้ฟ้องคดี อยู่ในบริเวณที่ดินประเภทที่สงวนรักษาไว้ สำหรับเป็นที่ดินประเภทอนุรักษ์ชนบทและเกษตรกรรม และห้ามใช้ประโยชน์เพื่อการอยู่อาศัยประเภทอาคารอยู่อาศัยรวม การที่ผู้ฟ้องคดีได้ดัดแปลงอาคารเป็นหอพัก ซึ่งถือเป็นอาคารอยู่อาศัยรวม โดยไม่ได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามมาตรา 21 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 

จึงเป็นการใช้อาคารโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเป็นการใช้ประโยชน์ที่ดินผิดไปจากที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการผังเมือง เมื่อฟังได้ว่า ผู้ฟ้องคดีประกอบกิจการหอพักในเขตที่กฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารและกฎหมายว่าด้วยการผังเมืองรวมมีผลใช้บังคับ แต่ผู้ฟ้องคดีได้ทำการก่อสร้าง ดัดแปลงอาคารและใช้ประโยชน์ที่ดินโดยฝ่าฝืนต่อกฎหมายดังกล่าว 

การที่เจ้าพนักงานท้องถิ่นตามพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. 2535 มีคำสั่งไม่ออกใบอนุญาตประกอบกิจการที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ ประเภทการประกอบกิจการหอพักให้แก่ผู้ฟ้องคดี และคำวินิจฉัยยกอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี จึงเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว 

ทั้งนี้ ศาลได้วินิจฉัยเกี่ยวกับระยะเวลาการฟ้องขอให้เพิกถอนคำวินิจฉัยอุทธรณ์ ซึ่งกฎหมายว่าด้วยการสาธารณสุขไม่ได้กำหนดระยะเวลาในการพิจารณาอุทธรณ์ไว้โดยชัดแจ้งว่า ผู้มีอำนาจมีหน้าที่ที่จะต้องพิจารณาอุทธรณ์ให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาอันสมควร 

เมื่อเทียบเคียงจากระยะเวลาขั้นสูงในการพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งทางปกครอง ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 45 วรรคหนึ่ง และวรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กล่าวคือ อย่างช้าที่สุดทั้งสิ้นไม่เกิน 90 วัน นับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์ 

ฉะนั้น หากผู้มีอำนาจไม่พิจารณาอุทธรณ์ให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีย่อมสามารถใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้นับแต่วันถัดจากวันครบกำหนดดังกล่าว (ยื่นฟ้องภายในกำหนดเวลา 90 วัน นับแต่วันที่รู้เหตุแห่งการฟ้องคดี) ตามมาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 โดยไม่จำต้องรอผลคำวินิจฉัยอุทธรณ์อีกต่อไป  

ศาลปกครองสูงสุดพิพากษายืนตามศาลปกครองชั้นต้นที่ยกฟ้อง (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 907/2568)

คดีนี้ นับเป็นอุทาหรณ์แก่ผู้ประกอบกิจการหอพัก ซึ่งเป็นกิจการที่ต้องมีการควบคุมตามกฎหมาย ในการที่จะก่อสร้างหรือดัดแปลงอาคารเพื่อประกอบกิจการดังกล่าว จำเป็นต้องศึกษากฎหมายที่เกี่ยวข้อง ทั้งกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร การผังเมือง การสาธารณสุข รวมทั้งข้อบัญญัติท้องถิ่นที่เกี่ยวข้อง และต้องได้รับอนุญาตจากเจ้าพนักงานท้องถิ่นก่อนทั้งการก่อสร้างดัดแปลงอาคาร รวมถึงการประกอบกิจการดังกล่าวด้วย เพื่อป้องกันปัญหาที่ตามมาดังเช่นคดีนี้ครับ 

(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่ “สายด่วนศาลปกครอง 1355”)

คอลัมน์อุทาหรณ์จากคดีปกครอง โดย…นายปกครอง หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 4219