“นโยบายดิวตี้ฟรี” ในมุมทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ

ช่วงสัปดาห์ที่ผ่านมา หลายท่านคงได้ยินข่าวที่ บริษัท ท่าอากาศยานไทย (AOT) กำลังเดินเรื่องขอให้รือฟื้นร้านค้าปลอดภาษี หรือ ดิวตี้ฟรี (Duty Free) ณ สนามบินขาเข้า หลังจากที่ถูกยกเลิกไปตั้งแต่เดือนสิงหาคม 2567 

ข่าวนี้อาจไม่ได้โด่งดังเป็นกระแสเหมือนเรื่องอื่นๆ ที่เกิดขึ้นในรอบสัปดาห์เดียวกัน (การเสียชีวิตของดาราดัง ข่าวการคุกคามทางเพศของนักเคลื่อนไหวทางการเมือง หรือ กระแสนิยม Hyrox ที่มาพร้อมคำชื่นชมและข้อวิจารณ์มากมาย)

แต่ผมมองว่า กรณีของนโยบายยกเลิก หรือ รื้นฟื้นดิวตี้ฟรีนี้ มีความสำคัญไม่น้อย โดยเฉพาะในมุมมองของเศรษฐศาสตร์ทางเลือกสาธารณะ (public choice economics) เพื่อให้เราเข้าใจลักษณะบางอย่างของการทำนโยบายของฝ่ายการเมืองได้

การยกเลิกร้านค้าดิวตี้ฟรี ได้ดำเนินการในยุคของรัฐบาลเพื่อไทย นายกฯ เศรษฐา ทวีสิน โดยเหตุผลหลักเพื่อต้องการให้เงินของนักท่องเที่ยวต่างชาติถูกนำมาใช้ในร้านค้าทั่วไปในเมือง มากกว่าการซื้อสินค้าในดิวตี้ฟรี หรือก็คือ มองว่านโยบายนี้จะช่วยการกระตุ้นเศรษฐกิจภายในประเทศนั่นเอง

ผลที่ตามมาก็คือ AOT ต้องขอคืนพื้นที่การค้า รวมถึงเจรจาส่วนลดค่าสัมปทานที่ทำไว้กับบริษัท King Power ด้วย

นโยบายยกเลิกดิวตี้ฟรีนี้ดูเหมือนหวังดี แต่ผมว่า เอาเข้าจริงผิดตั้งแต่เชื่อว่า ถ้าคนไม่ได้ซื้อของในดิวตี้ฟรีแล้ว จะมาจ่ายเงินในประเทศมากขึ้น

ตรงนี้สามารถวิเคราะห์ด้วยเหตุผลหลักเศรษฐศาสตร์เบื้องต้นเรื่องความยืดหยุ่นและสินค้าทดแทนกันได้ กล่าวคือ สินค้าปลอดภาษีในดิวตี้ฟรีส่วนสามารถจัดอยู่ในประเภทสินค้าฟุ่มเฟือย (พวกสินค้าแฟ่ชั่น น้ำหอม สุรา ยาสูบ ของฝาก ฯลฯ) ซึ่งเข้าข่ายอุปสงค์ของผู้บริโภคต่อสินค้าฟุ่มเฟือย ที่มักมีความยืดหยุ่นสูง เมื่อสินค้าราคาแพงขึ้นนิดเดียว คนก็ไม่อยากซื้อแล้ว 

และยิ่งถ้าเทียบราคาดูแล้ว พบว่า สินค้าเดียวกันซื้อในประเทศแบบราคาเต็มรวมภาษีแพงกว่ามาก ก็ยิ่งไม่อยากซื้อมากขึ้นไปอีก ดังนั้น จึงไม่จำเป็นที่การปิดดิวตี้ฟรีขาเข้า จะทำให้ผู้บริโภคหันมาซื้อสินค้าแบบเดียวกันในประเทศมากขึ้น

ทีนี้อาจมีข้อโต้แย้งว่า เมื่อนักท่องเที่ยวไม่มีโอกาสซื้อสินค้าดิวตี้ฟรีขาเข้า ก็จะมีเงินเหลือมาจับจ่ายในประเทศมากขึ้น ตรงนี้อาจเป็นไปได้ แต่ก็คงไม่มีผลขนาดนั้น เพราะสินค้าในและนอกดิวตี้ฟรี มันไม่สามารถบริโภคทดแทนกันได้ครับ 

สินค้าที่ต้องซื้อตอนท่องเที่ยวในประเทศคือ ที่พัก อาหาร การเดินทาง รวมถึงค่าบริการต่างๆ สินค้าพวกนี้มองได้ว่า เป็นสินค้าที่มี “ความจำเป็น” กว่าสินค้าในดิวตี้ฟรี (เพราะเกี่ยวกับกับดำรงชีวิตในต่างประเทศโดยตรง) ผมมองว่าสองอย่างนี้อยู่คนละหมวดงบประมาณกัน ดังนั้น ลดอันหนึ่ง ก็อาจไม่ได้ไปเพิ่มอีกอัน 

อันที่จริง เราสามารถมองได้ว่า การอนุญาตให้มีร้านค้าปลอดภาษีมีด้านที่เป็นนโยบายสาธารณะในเชิงผลิตภาพ (Productive Public Policy) (แต่ก็มีด้านที่มองเห็นเป็นเรื่องการผูกขาดเป็นชั้นๆและการแสวงหาค่าเช่าได้ด้วยเหมือนกัน แต่ผมยังไม่พูดเพิ่มเติมในโอกาสนี้ เพราะไม่เกี่ยวข้องโดยตรงและเดี๋ยวประเด็นมันจะประเด็นยุ่งยากขึ้น)

กล่าวคือ เมื่อรัฐบาลพบเห็นภาวะที่ตลาดล้มเหลว หรือ เกิดความสูญเสียของสังคม (Deadweight Loss) จากการจัดสรรทรัพยากร/สินค้าไม่มีประสิทธิภาพ เนื่องด้วยเครื่องมือภาษีของภาครัฐได้บิดเบือนกลไกราคา ทำให้ผู้บริโภคจ่ายแพงขึ้นและผู้ผลิตรับรายได้น้อยลง สินค้าแพงขึ้นและไม่ได้มีมากเท่าที่ควรจะมี 

ดังนั้น นโยบายการจัดพื้นที่สินค้าปลอดภาษี จึงเหมือนเป็นการ “ย้อนกลับ” (revert) ผลของ Deadweight Loss ให้มีการซื้อขายสินค้าในประเภทดังกล่าวในปริมาณที่มากขึ้นอย่างที่ควรเป็น เมื่อไม่ถูกแทรกแซง นโยบายแบบนี้จึงเป็นการเพิ่มขนาดของมูลค่าเศรษฐกิจนั่นเอง

การยกเลิกดิวตี้ฟรีขาเข้า ก็เท่ากับลดขนาดการค้าและโอกาสของการจ้างงานที่เกี่ยวข้องโดยอัตโนมัติแน่ๆ ส่วนผลการกระตุ้นเศรษฐกิจในประเทศจากการยกเลิก ก็เป็นได้เพียงการคาดเดา ถึงจะเป็นแบบนั้น รัฐบาลก็ยังทำอยู่ดี 

ด้วยอาจจะเชื่ออย่างบริสุทธิ์ใจว่า เป็นนโยบายที่กระตุ้นเศรษฐกิจได้จริงๆ หรือต้องการแสดงออกด้วยพฤติกรรมว่า มีความห่วงใยประชาชน ต้องการแสดงว่า รัฐบาลเอาใจใส่ผู้ลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง โดยพยายามทำอะไรบางอย่าง ที่ช่วยให้ให้เศรษฐกิจและปากท้องของผู้คนภายในประเทศดีขึ้น (แต่มันก็ดีด้วยวิธีการนี้ไม่ได้แน่ๆ)

ไม่ว่าสาเหตุจูงใจเป็นอย่างไร ทฤษฎีทางเลือกสาธารณะมักมองว่า รัฐบาลมีแนวโน้มเลือกทำนโยบายที่ไร้เหตุผลแบบนี้ได้ 

แนวคิดที่อธิบายพฤติกรรมนี้คือ เรื่อง “เหตุผลของความไร้เหตุผล” (Rational Irrationality) ซึ่งเสนอโดย Bryan Caplan ในหนังสือ The Myth of the Rational Voter แนวคิดนี้อธิบายว่า มนุษย์มักทำอะไรบ๊องๆ ดูแล้วไม่คุ้ม ไม่เป็นเหตุเป็นผล แต่ก็หลับตาทำอยู่ดี เพราะเชื่อว่าจะได้รับประโยชน์มากกว่า  

ยิ่งไปกว่านั้น การกระทำไร้เหตุผลในทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นการเลือกฝ่าย หรือ ตัดสินใจเลือกนโยบายก็ยิ่งทำได้ง่าย เพราะ “ความโง่เขลา” มักมีราคาต่ำในพื้นที่ทางการเมือง เพราะเราถูกครอบด้วยอคติ

อีกทั้งผลลัพธ์ของการกระทำ หรือ ตัดสินใจทางการเมือง มักไม่สะท้อนกลับไปหาเจ้าตัวอย่างทันที ซึ่งไม่เหมือนกับการตัดสินใจในพื้นที่ทางเศรษฐกิจที่พบว่า “ค่าโง่ราคาแพง” และผลลัพธ์เกิดแก่ผู้กระทำได้ทันที

เช่น หากเราขายของไม่คิดถึงว่า ลูกค้าชอบแบบไหน อันนี้ก็เสี่ยงเจ๊ง หรือ เราลงทุนการเงินแบบไม่ศึกษา ดันไปหลงเชื่อมิจฉาชีพ อันนี้ก็สูญเงินทันที ดังนั้น ในพื้นที่ทางเศรษฐกิจ ผู้คนจึงระแวดระวัง และมีแนวโน้มตัดสินใจแบบมีเหตุผลมากกว่า 

ดังนั้น เมื่อมองในกรอบนี้ ที่รัฐบาลตัดสินใจยกเลิกดิวตี้ฟรีขาเข้า ก็อาจเพราะว่าเป็นนโยบายที่ทำง่ายไม่ต้องจ่ายหรือลงทุนอะไรเพิ่ม (ไม่แพง) ไม่เกิดผลไม่ดีกับสถานะของรัฐบาล แถมยังได้ใจประชาชนในฝ่ายการเมืองเดียวกัน พูดง่ายๆ มันเป็นนโยบายที่ดูไม่มีเหตุผล แต่มันก็มีเหตุผลบางอย่างที่ดูดีในสายตาผู้กระทำทางการเมืองอยู่ 

แต่จริงๆ แล้ว การทำนโยบายที่ไร้เหตุผล ไม่ฟรีแน่ๆ สองปีที่ยกเลิกไปมีต้นทุน หรือ ราคาเกิดขึ้นมากมาย ได้แก่ การสูญเสียมูลค่าการค้าตามการวิเคราะห์ด้านบน ส่วนประชาชนไทยและนักท่องเที่ยวต่างชาติล้วนวิจารณ์เรื่องความไม่สะดวกสบาย

การที่รัฐบาลสูญเสียผลประกอบการบางส่วน (อย่าลืมว่ากระทรวงการคลังถือหุ้น AOT อยู่ การยกเลิกตรงนี้ AOT ก็สูญเสียผลประกอบการในรูปของมูลค่าสัมปทานที่ควรจะได้รับไปด้วย) รวมถึงการสูญเสียภาพลักษณ์ของท่าอากาศยานชั้นนำ ที่ควรมีการบริการครบครัน

การรับรู้ถึงต้นทุนหรือราคาที่แพงขึ้นของการตัดสินใจ ก็เป็นปัจจัยให้เลือกทำนโยบายที่ไร้เหตุผลลดลงได้ ดังนั้น การรื้อฟื้นให้ร้านค้าดิวตี้ฟรีกลับมา ถ้าจะมองในแง่ดีก็เป็นการแก้ความไม่มีเหตุผลในทางนโยบายให้กลับมามีเหตุผลในทางเศรษฐกิจอีกครั้ง 

ผมเข้าใจว่า คนที่มองเห็นราคาของความไร้ผลเหตุนี้ ชัดสุดก็คือ AOT ที่อยู่หน้างาน (จึงเลือกเป็นฝ่ายชงเรื่องขึ้นไป) ส่วนในฝั่งการเมืองอันนี้ไม่แน่ใจว่าเห็นหรือไม่ หรือจริงๆ อาจเป็นตามที่หลายสื่อวิเคราะห์ว่า ถ้าจะผลักดันเอากลับมาใหม่ ก็เป็นเหตุผลทางการเมืองที่ภูมิใจไทยอยาก “แตกต่าง” กับที่รัฐบาลเพื่อไทยเคยทำ 

ไม่ว่าเหตุผลจะเป็นอย่างไร ผมก็หวังว่า รัฐบาลชุดนี้จะไม่ผลิตนโยบายแบบไร้เหตุผลบ่อยๆ จนทำให้ประชาชนต้องกลายเป็นผู้รับกรรมอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เหมือนดังที่เกิดขึ้นซ้ำๆ ซากๆ ในประวัติศาสตร์

คอลัมน์เศรษฐเสวนา จุฬาฯ ทัศนะ โดย...รศ.ดร.นรชิต จิรสัทธรรม คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 4230