“ล้มเหลวทั้งคณะ” หรือ “ล้มเหลวเพราะรวบอำนาจ”

มีข้อเสนอให้ออกพระราชกำหนดยุบคณะกรรมการ กสทช. ทั้งเจ็ดคนแล้วสรรหาใหม่ โดยให้เหตุผลว่า บอร์ดชุดนี้ทำงานล้มเหลวทั้งคณะ ประชุมล่มซ้ำ วาระค้างสะสมราวแปดสิบเรื่อง และฟ้องร้องกันเองหลายคดี ข้อเท็จจริงเหล่านี้จริงทุกข้อ แต่ข้อสรุปที่ตามมากลับข้ามคำถามที่สำคัญที่สุดไป นั่นคือ ในองค์กรนี้ ใครมีอำนาจทำอะไรได้บ้าง

กฎหมายไม่ได้ให้กรรมการทั้งเจ็ดมีอำนาจเท่ากัน

ข้อเสนอยุบทั้งชุดตั้งอยู่บนสมมติฐานว่า กรรมการทั้งเจ็ดมีอำนาจเท่ากัน จึงต้องรับผิดชอบเท่ากัน แต่พระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ พ.ศ. ๒๕๕๓ มิได้ออกแบบไว้เช่นนั้น

มาตรา ๕๖ กำหนดให้สำนักงาน กสทช. อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของประธานกรรมการ และมาตรา ๖๐ กำหนดให้เลขาธิการ กสทช. รับผิดชอบการปฏิบัติงานของสำนักงานโดยขึ้นตรงต่อประธานกรรมการ

ผลในทางปฏิบัติคือ กลไกที่ทำให้องค์กรเดินได้ทั้งหมด อันได้แก่ การบรรจุระเบียบวาระ การนัดประชุม การจัดทำเอกสารประกอบ การเบิกจ่ายงบประมาณ และการบริหารงานบุคคล อยู่ในสายบังคับบัญชาที่มีบุคคลสองคนอยู่ปลายทาง คือประธานกรรมการ และเลขาธิการซึ่งขึ้นตรงต่อประธานกรรมการ

กรรมการอีกห้าคนไม่มีอำนาจสั่งการสำนักงาน ไม่มีอำนาจบรรจุวาระ ไม่มีอำนาจนัดประชุม และไม่มีอำนาจอนุมัติการเบิกจ่ายในส่วนที่กฎหมายให้เป็นอำนาจของประธาน

เมื่ออำนาจไม่เท่ากัน ความรับผิดชอบย่อมไม่เท่ากัน การเฉลี่ยความผิดให้ทุกคนเท่ากัน จึงมิใช่ความเป็นธรรม แต่คือการเจือจางความรับผิดชอบของผู้ที่ถืออำนาจจริง

วาระค้าง 80 เรื่อง : ใครคือผู้ถือกุญแจ

ตัวเลขวาระคั่งค้างถูกยกขึ้นเป็นหลักฐานความล้มเหลวของบอร์ดทั้งคณะ แต่คำถามที่ต้องถามคือ วาระเข้าสู่ที่ประชุมได้อย่างไร

คำตอบคือ ต้องผ่านการเสนอของสำนักงาน และได้รับอนุมัติจากประธานให้บรรจุ กรรมการรายอื่นไม่มีช่องทางนำเรื่องเข้าสู่ที่ประชุมด้วยตนเอง

ปัญหาวาระคั่งค้างมิได้เกิดขึ้นจากการยกเลิก หรือ เลื่อนการประชุมในช่วงสามสัปดาห์ที่ผ่านมา หากแต่สะสมมานานกว่าสามปี และปรากฏว่ากรรมการหลายท่านได้ทำหนังสือเร่งรัดและติดตามให้นำวาระเข้าสู่ที่ประชุมมาโดยตลอด

หากข้อเท็จจริงเป็นเช่นนี้ การนำตัวเลขวาระค้างมาเป็นหลักฐานเอาผิดผู้ที่ทำหนังสือเร่งรัด ย่อมเป็นการกลับด้านความรับผิดชอบอย่างสิ้นเชิง

เงินที่ไม่ต้องผ่านบอร์ด

ประเด็นที่แทบไม่ถูกพูดถึงคือ การใช้จ่ายจำนวนมากในองค์กรนี้ไม่ต้องผ่านมติของคณะกรรมการเลย

ปรากฏเป็นข่าวว่า การประกาศผู้ชนะการจัดซื้อจัดจ้างด้วยวิธีประกวดราคาอิเล็กทรอนิกส์ที่มีวงเงินเกินสองร้อยล้านบาท สำนักงานต้องได้รับความเห็นชอบจากประธานก่อนจึงจะดำเนินการได้ กล่าวคือ เป็นอำนาจที่ใช้ได้โดยไม่ต้องมีองค์ประชุม ไม่ต้องมีมติ และไม่ต้องอาศัยความยินยอมของกรรมการรายอื่น

ในสัปดาห์ที่ผ่านมามีรายงานว่า โครงการกองทุนบริการโทรคมนาคมพื้นฐานโดยทั่วถึงและบริการเพื่อสังคม หรือ กองทุน USO ระยะที่สาม รวมห้าโครงการ วงเงินราวห้าพันหกร้อยล้านบาท อยู่ระหว่างการประกาศผู้ชนะ

เงินจำนวนนี้มิใช่เงินงบประมาณแผ่นดินตามปกติ หากแต่มาจากการจัดเก็บค่าธรรมเนียมจากผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการโทรคมนาคม ซึ่งท้ายที่สุด คือ ต้นทุนที่ผู้ใช้บริการทุกคนร่วมกันจ่าย

และมีข้อสังเกตจากฝ่ายนิติบัญญัติว่า กรรมการ กสทช. รายอื่นไม่สามารถตรวจสอบการเบิกจ่ายงบประมาณที่อยู่ในอำนาจของประธานได้

หากกรรมการห้าคนตรวจสอบการใช้จ่ายในอำนาจประธานไม่ได้เลย จะกล่าวว่า ทั้งเจ็ดคนต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อการใช้จ่ายเหล่านั้นได้อย่างไร

กรณีลิขสิทธิ์การถ่ายทอดฟุตบอลโลก : บททดสอบที่ชี้ชัดที่สุด

ในบรรดาข้อพิพาททั้งหมด กรณีการสนับสนุนค่าลิขสิทธิ์การถ่ายทอดสดฟุตบอลโลกจากกองทุน กทปส. เป็นกรณีที่แสดงโครงสร้างความรับผิดชอบได้ชัดเจนที่สุด

เพราะเมื่อที่ประชุม กสทช. เสียงข้างมากได้มีมติให้ดำเนินการทางวินัยกับรักษาการเลขาธิการ กสทช. ในกรณีดังกล่าว มติของที่ประชุมกลับมิได้ถูกปฏิบัติให้เป็นผล เนื่องจากการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยต้องอาศัยการลงนามของประธาน

กรณีนี้จึงเป็นข้อพิสูจน์ว่า แม้เสียงข้างมากของคณะกรรมการจะลงมติแล้ว ก็ยังมิอาจบังคับให้เกิดผลได้ หากผู้ถือปากกาไม่ลงนาม และเป็นเหตุให้กรรมการต้องนำเรื่องไปฟ้องต่อศาลปกครองฐานละเลยต่อหน้าที่

การที่กรรมการต้องไปพึ่งศาลเพื่อให้มติของที่ประชุมตนเองมีผลบังคับ มิใช่หลักฐานว่า กรรมการชอบฟ้องร้อง แต่เป็นหลักฐานว่ากลไกภายในองค์กรถูกปิดตายจนไม่เหลือช่องทางอื่น

การปรับโครงสร้างที่อ้างว่าเป็นการทดลอง

อีกประเด็นที่ควรได้รับคำอธิบาย คือ การปรับโครงสร้างสำนักงาน กสทช. ซึ่งมีข้อโต้แย้งว่า ดำเนินการไปโดยมิได้ผ่านความเห็นชอบของคณะกรรมการตามที่กฎหมายกำหนด และมีการชี้แจงว่า เป็นเพียงการดำเนินการในลักษณะทดลอง

ในทางกฎหมายปกครอง คำว่า “ทดลอง” มิใช่ฐานอำนาจ องค์กรของรัฐจะกระทำการใดได้ ก็ต่อเมื่อมีกฎหมายให้อำนาจไว้ การโยกย้ายโครงสร้าง ตำแหน่ง และสายบังคับบัญชาของหน่วยงาน ย่อมมีผลต่อการปฏิบัติงานและต่อบุคลากรจริง ไม่ว่าจะเรียกชื่อว่าอย่างไร

และหากการปรับโครงสร้างมีผลให้สายการรายงานรวมศูนย์ยิ่งขึ้น ก็ยิ่งต้องอธิบายว่า เหตุใดจึงมิได้ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการ

ค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปต่างประเทศ

ค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปประชุมและดูงานต่างประเทศของผู้บริหารระดับสูง เป็นประเด็นที่ถูกตั้งคำถามต่อสาธารณะมาตั้งแต่ปี ๒๕๖๖ และเคยมีการชี้แจงผ่านผู้ทำหน้าที่โฆษกประจำประธาน กสทช.

ประเด็นนี้มิได้อยู่ที่จำนวนเงินเพียงอย่างเดียว หากแต่อยู่ที่ว่า การอนุมัติเดินทางและการเบิกจ่ายอยู่ในอำนาจของผู้ใด และคณะกรรมการทั้งคณะมีช่องทางตรวจสอบหรือไม่ ซึ่งย้อนกลับไปสู่คำถามเดิมเรื่องการรวมศูนย์อำนาจ 

บททดสอบง่าย ๆ ที่ทุกคนตรวจสอบได้เอง

หากต้องการทราบว่า ใครควรรับผิดชอบต่อความล้มเหลวขององค์กรนี้ ไม่จำเป็นต้องอาศัยการคาดเดา

มาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติว่า การปฏิบัติหน้าที่ในเรื่องที่เกี่ยวข้องหรือมีผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะ ต้องกระทำโดยมติของที่ประชุม และต้องเปิดเผยรายงานการประชุม พร้อมทั้งผลการลงมติของที่ประชุมทั้งรายบุคคลและทั้งคณะต่อสาธารณชน

เอกสารเหล่านี้จึงมีอยู่แล้ว และเปิดเผยได้อยู่แล้ว การตรวจสอบว่ากรรมการรายใดลงมติอย่างไรในเรื่องใด ใครทำหนังสือเร่งรัดเรื่องใดเมื่อใด และเรื่องใดถูกเสนอแล้วไม่ได้รับการบรรจุ ย่อมทำได้โดยไม่ต้องเดา

ก่อนจะยุบองค์กรทั้งองค์กร สังคมควรได้เห็นเอกสารชุดนี้เสียก่อน

ยุบทั้งชุดแล้วได้อะไร

ข้อเสนอให้ออกพระราชกำหนดยุบบอร์ดทั้งชุด ยังมีปัญหาที่ต้องตอบอีกสามชั้น

ชั้นแรก รัฐธรรมนูญ มาตรา ๖๐ กำหนดให้คลื่นความถี่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลขององค์กรของรัฐที่มีความเป็นอิสระ การที่ฝ่ายบริหารออกกฎหมายยุบองค์กรที่ทำหน้าที่กำกับดูแลตนเอง ย่อมเป็นบรรทัดฐานที่กระทบต่อความเป็นอิสระขององค์กรอิสระทุกแห่ง

ชั้นที่สอง พระราชกำหนดตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๗๒ ต้องเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจหลีกเลี่ยงได้ ความขัดแย้งภายในองค์กรกำกับดูแล แม้จะร้ายแรง ก็ยากจะเข้าเกณฑ์ดังกล่าว โดยเฉพาะเมื่อกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ได้กำหนดทางแก้ไว้แล้วในมาตรา ๒๐

ชั้นที่สาม บอร์ดชุดปัจจุบันเหลือวาระถึงเดือนเมษายน ๒๕๗๑ และเมื่อหักระยะเวลาสรรหาชุดใหม่ตามมาตรา ๑๙ ออกไป จะเหลือเวลาทำงานจริงราวหนึ่งปีเศษ การยุบแล้วสรรหาใหม่ซึ่งกินเวลาหลายเดือน ย่อมทำให้องค์กรหยุดชะงักนานกว่าเดิม

หากเหตุผลของข้อเสนอ คือ ความเร่งด่วนของงานที่ค้างอยู่ ข้อเสนอนี้จึงหักล้างตัวเองในทางเวลา เว้นแต่บอร์ดชุดใหม่จะได้รับวาระใหม่เต็มหกปี ซึ่งเป็นคนละเรื่องกับการแก้ปัญหาเฉพาะหน้า

ทางแก้ที่กฎหมายเขียนไว้แล้ว

ที่สำคัญที่สุดคือ กฎหมายฉบับนี้ได้เขียนทางแก้ไว้แล้ว โดยไม่ต้องยุบองค์กรใด

มาตรา ๒๐ วรรคสอง กำหนดให้นายกรัฐมนตรีนำความกราบบังคมทูลเพื่อมีพระบรมราชโองการให้พ้นจากตำแหน่ง เมื่อมีเหตุตามวรรคหนึ่ง

มาตรา ๒๐ วรรคสาม กำหนดว่า เมื่อมีกรณีตามวรรคหนึ่ง ให้กรรมการเท่าที่เหลืออยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปได้ และให้ถือว่า กสทช. ประกอบด้วยกรรมการเท่าที่เหลืออยู่ โดยต้องมีจำนวนไม่น้อยกว่าสี่คน

มาตรา ๒๐ วรรคห้า กำหนดให้ที่ประชุมเลือกกรรมการคนหนึ่งเป็นประธานกรรมการแทน แล้วแจ้งให้นายกรัฐมนตรีทราบ

กล่าวคือ กฎหมายออกแบบไว้แล้วให้องค์กรเดินหน้าต่อไปได้ด้วยกรรมการเท่าที่เหลืออยู่ โดยไม่ต้องรอสิ่งใด และไม่ต้องยุบทั้งคณะ เครื่องมือมีอยู่ครบ เพียงแต่ยังไม่ถูกใช้

เมื่อกฎหมายมีทางแก้อยู่แล้ว การเสนอให้ยุบทั้งองค์กรจึงมิใช่ทางออกที่จำเป็น แต่เป็นทางเลือกที่ให้ผลลัพธ์ต่างออกไป และผู้เสนอควรอธิบายว่าผลลัพธ์ที่ต่างออกไปนั้นคืออะไร และเป็นคุณแก่ผู้ใด

สรุป

ความล้มเหลวขององค์กรนี้เป็นเรื่องจริง และไม่ควรมีผู้ใดปฏิเสธ แต่การเฉลี่ยความรับผิดชอบให้ทุกคนเท่ากัน ทั้งที่กฎหมายมิได้ให้ทุกคนมีอำนาจเท่ากัน ย่อมมิใช่การตรวจสอบ หากแต่เป็นการทำให้ผู้ที่ถืออำนาจจริงหายไปในฝูงชน

คำถามที่สังคมควรถามจึงไม่ใช่ว่า จะยุบทั้งเจ็ดคนดีหรือไม่ แต่คือ ในสี่ปีสี่เดือนที่ผ่านมา ใครมีอำนาจบรรจุวาระ ใครมีอำนาจสั่งการสำนักงาน ใครมีอำนาจอนุมัติการเบิกจ่ายโดยไม่ต้องผ่านมติ และเมื่อที่ประชุมมีมติแล้ว ใครไม่ลงนามให้มตินั้นมีผล

คำตอบของคำถามเหล่านี้ อยู่ในรายงานการประชุม และผลการลงมติรายบุคคล ซึ่งกฎหมายบังคับให้เปิดเผยต่อสาธารณชนอยู่แล้ว

หมายเหตุ : ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับเกณฑ์วงเงินสองร้อยล้านบาท โครงการกองทุน USO ระยะที่สาม การปรับโครงสร้างสำนักงาน และค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปต่างประเทศ อ้างจากรายงานข่าวและคำอภิปรายที่เผยแพร่ต่อสาธารณะ ซึ่งผู้เกี่ยวข้องสามารถชี้แจงเพิ่มเติมได้ ส่วนกรณีการดำเนินการทางวินัยเกี่ยวกับค่าลิขสิทธิ์การถ่ายทอดฟุตบอลโลก เป็นเรื่องที่อยู่ระหว่างการพิจารณาของศาลปกครอง บทความนี้มุ่งอภิปรายโครงสร้างความรับผิดชอบตามกฎหมาย มิได้ชี้ขาดความผิดของผู้ใด

บทความ โดย...ประพันธุ์ คูณมี นักกฎหมาย และอดีตสมาชิกวุฒิสภา