ปัญหาการไม่ปฏิบัติตามสัญญาให้บริการรถไฟฟ้า... เที่ยวชมสวนสัตว์

หากย้อนกลับไปในวัยเด็ก ... ก็จะพบกับรอยยิ้ม ความสุข และความทรงจำอันงดงามที่เคยเกิดขึ้นในสวนสัตว์ของใครหลายๆ คน ที่หวนนึกถึงเมื่อใด ก็จะมีความสุขเมื่อนั้น … แม้ว่าหลังจากที่เติบโตมีครอบครัวกันแล้ว ก็ยังไม่พลาดที่จะพาลูกๆ ไปเที่ยวสวนสัตว์เหมือนดังเช่นในอดีต อันสะท้อนให้เห็นว่าสวนสัตว์เป็นสถานที่สร้างความผูกพันและผสานความสุขของครอบครัวอย่างลงตัว 

สำหรับคดีปกครองน่ารู้ในวันนี้ ... ก็จะมาเล่าคดีเกี่ยวกับสวนสัตว์แห่งหนึ่งซึ่งเกิดปัญหาคู่สัญญาไม่ปฏิบัติตามสัญญาให้บริการรถไฟฟ้าเที่ยวชมวิวสวนสัตว์ เรื่องราวจะเป็นอย่างไร ไปติดตามกันเลยครับ...

มูลเหตุของคดีมีอยู่ว่า ... องค์การสวนสัตว์ และบริษัทเอได้ตกลงทำสัญญาให้ดำเนินกิจการระบบขนส่งมวลชนภายในสวนสัตว์แห่งหนึ่ง ซึ่งมีสาระสำคัญให้บริษัทเอเป็นผู้ให้บริการรถไฟฟ้ารางเดียว โดยลงทุนจัดสร้างระบบด้วยเงินทุนของตนเอง มีกำหนดเวลาสัมปทาน 20 ปี เมื่อครบกำหนดแล้วให้ระบบขนส่งมวลชนรถไฟฟ้าทั้งหมดตกเป็นกรรมสิทธิ์ขององค์การสวนสัตว์

ในส่วนการจ่ายค่าตอบแทนแก่องค์การสวนสัตว์ให้คิดเป็นอัตราร้อยละของรายได้ค่าโดยสารที่จัดเก็บจากผู้ใช้บริการ ซึ่งคำนวณตามเกณฑ์ที่กำหนดในสัญญา และให้องค์การสวนสัตว์มีหน้าที่จำหน่ายบัตรโดยสารตามอัตราที่กำหนดในสัญญา และนำส่งรายได้แต่ละเดือน  (หลังหักค่าตอบแทนแก่องค์การสวนสัตว์) คืนให้แก่บริษัทเอ อันมีลักษณะเป็นสัญญาทางปกครอง

หลังจากเปิดให้บริการ ... ปรากฏว่ารายได้ต่อปีไม่เกินเกณฑ์ขั้นตํ่าตามที่กำหนด ซึ่งบริษัทเออ้างว่า เกิดจากการที่องค์การสวนสัตว์ไม่ทำการรวมค่าบริการโดยสารรถไฟฟ้าเข้าไปในราคาบัตรเข้าชมสวนสัตว์ และไม่ได้จัดบุคลากรเข้าจำหน่ายบัตรโดยสารครบทุกสถานี 

นอกจากนี้ ยังไม่ชำระเงินส่วนต่างค่าประกันรายได้ขั้นตํ่าตามสัญญา และยังใช้ดุลพินิจที่จะให้ประชาชนมีทางเลือกโดยต่อสัญญาให้ห้างหุ้นส่วนจำกัดบี บริการรถโดยสารอื่นออกไปอีก 3 ปี ซึ่งเป็นการทับเส้นทางเดินรถไฟฟ้าของบริษัทเอ

โดยกรณีไม่ชำระเงินส่วนต่างค่าประกันรายได้ขั้นตํ่า บริษัทเอได้ฟ้องคดีต่อศาลปกครองกลางแล้ว และศาลได้พิพากษาให้องค์การสวนสัตว์ชำระเงินดังกล่าวให้แก่บริษัทเอ โดยคดีอยู่ระหว่างการพิจารณาอุทธรณ์ของศาลปกครองสูงสุด

ในส่วนปัญหาเรื่องรายได้ บริษัทเอได้ขอปรับราคาค่าโดยสารรถไฟฟ้ารางเดียว ซึ่งองค์การสวนสัตว์ไม่ยินยอม แต่ได้อนุญาตให้บริษัทเอเป็นผู้ทำการจำหน่ายบัตรโดยสารเองตามเวลาที่กำหนด  ต่อมาเมื่อครบกำหนดเวลาดังกล่าวแล้ว บริษัทเอยังคงจำหน่ายบัตรโดยสารและได้จัดทำรายการส่งเสริมการขาย โดยให้บริการรถไฟฟ้ารางเดียวแบบพิเศษ (ไม่จำกัดรอบ) ในราคาใหม่

องค์การสวนสัตว์จึงมีหนังสือแจ้งให้หยุดการจำหน่าย บัตรโดยสารดังกล่าว และให้ใช้อัตราค่าบริการตามที่กำหนดไว้ในสัญญา เมื่อแจ้งเตือนแล้วถึงสองครั้งแต่ไม่ปฏิบัติตาม จึงได้ใช้สิทธิบอกเลิกสัญญา เป็นผลให้คู่สัญญาแต่ละฝ่ายย่อมต้องให้อีกฝ่ายหนึ่งได้กลับคืนสู่ฐานะดังที่เป็นอยู่เดิม โดยองค์การสวนสัตว์ได้แจ้งให้บริษัทเอรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างต่างๆ ออกไปและให้ชำระค่าใช้จ่ายเอง พร้อมทั้งเรียกเบี้ยปรับตามสัญญา

บริษัทเอจึงยื่นฟ้ององค์การสวนสัตว์ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1) และพวกต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้ชดใช้ค่าเสียหายจากการเลิกสัญญาดังกล่าว 

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า การที่องค์การสวนสัตว์อนุญาตให้ผู้ฟ้องคดีจำหน่ายบัตรโดยสารเองเป็นการชั่วคราวได้ เป็นกรณีที่คู่สัญญาได้ตกลงผ่อนปรนการปฏิบัติตามสัญญา อันไม่ได้มีผลเป็นการตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงและเพิ่มเติมข้อสัญญาขึ้นใหม่โดยปริยาย จึงไม่อาจถือได้ว่าองค์การสวนสัตว์สละสิทธิ์ตามสัญญาและไม่ประสงค์ที่จะบังคับตามข้อสัญญาดังกล่าวแล้ว

ฉะนั้น เมื่อครบกำหนดเวลาผ่อนปรนและได้มีการแจ้งเตือนให้ผู้ฟ้องคดีหยุดการจำหน่ายบัตรโดยสาร อันเป็นการแสดงถึงเจตนาที่จะยุติการผ่อนปรนชั่วคราวแล้ว ผู้ฟ้องคดีจึงไม่มีสิทธิที่จะจำหน่ายบัตรโดยสารต่อไป การที่ผู้ฟ้องคดียังคงจำหน่ายบัตรโดยสาร จึงเป็นการฝ่าฝืนข้อสัญญา อันเป็นสาระสำคัญที่องค์การสวนสัตว์สามารถใช้สิทธิบอกเลิกสัญญาได้ 

อีกทั้ง การที่ผู้ฟ้องคดีทำ การจำหน่ายบัตรโดยสารรถไฟฟ้ารางเดียวแบบพิเศษ (ไม่จำกัดรอบ) โดยกำหนดราคาเอง เพื่อเป็นทางเลือกให้แก่ผู้ใหญ่และให้สิทธิพิเศษสำหรับเด็กที่ซื้อบัตรโดยสารรถไฟฟ้าประเภทนี้พร้อมผู้ใหญ่ โดยที่องค์การสวนสัตว์ไม่ยินยอม ถือเป็นการฝ่าฝืนข้อสัญญา

องค์การสวนสัตว์ย่อมมีสิทธิและชอบที่จะบอกเลิกสัญญาได้ รวมทั้งมีสิทธิเรียกให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนขนย้ายสิ่งปลูกสร้างรวมทั้งอุปกรณ์ต่างๆ ซึ่งยังเป็นทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดี (ยังไม่ครบเวลาสัมปทาน) ออกจากสวนสัตว์และปรับพื้นที่ให้อยู่ในสภาพเรียบร้อย

โดยให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้เสียค่าใช้จ่ายเอง และไม่อาจถือได้ว่าเป็นงานที่ผู้ฟ้องคดีได้กระทำให้แก่องค์การสวนสัตว์ แต่เป็นเพียงทรัพย์สินที่ผู้ฟ้องคดีนำเข้ามาเพื่อใช้ในการดำเนินการตามสัญญาเท่านั้น ผู้ฟ้องคดีจึงไม่มีสิทธิเรียกเงินเป็นค่าการงานที่ทำไปแล้วหรือค่าทรัพย์สินนั้นได้ตามมาตรา 391 วรรคสาม แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

ในส่วนเบี้ยปรับตามสัญญา แม้ว่าองค์การสวนสัตว์จะยังไม่ได้รับค่าตอบแทน เนื่องจากรายได้จากการจำหน่ายบัตรโดยสารแต่ละเดือนยังไม่เกินกว่าค่าประกันรายได้ขั้นตํ่าตามสัญญาก็ตาม

แต่เมื่อผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ลงทุนและรับผิดชอบค่าใช้จ่ายต่างๆ ทั้งหมด เบี้ยปรับที่กำหนดจึงสูงเกินส่วน ศาลเห็นควรให้ลดเบี้ยปรับที่ผู้ฟ้องคดีต้องชำระลงเหลือเพียงหนึ่งในสี่ของจำนวนเบี้ยปรับทั้งหมด อันเป็นไปตามคำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้น ศาลปกครองสูงสุดพิพากษายืน (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 895-896/2565)

กล่าวโดยสรุปได้ว่า ... คู่สัญญาจะต้องผูกพันและถือปฏิบัติตามข้อตกลงที่กำหนดไว้ในสัญญา โดยไม่อาจปฏิบัตินอกเหนือหรือฝ่าฝืนข้อตกลงระหว่างกันได้ การที่ฝ่ายหนึ่งฝ่าฝืนข้อตกลงหรือผิดสัญญา อีกฝ่ายย่อมมีสิทธิฟ้องเรียกร้องในฐานะคู่สัญญาได้ นอก จากนี้ กรณีที่มีการตกลงผ่อนปรนข้อสัญญาโดยมีกำหนดเวลา ไม่อาจถือเป็นการแก้ไขเปลี่ยนแปลงข้อตกลงในสัญญาอันที่จะถือเป็นสัญญาใหม่โดยปริยายแต่อย่างใด  

ทั้งนี้ เพราะการจะเปลี่ยน แปลงข้อตกลงในสัญญาจำต้องกระทำโดยเจตนาที่ชัดแจ้งของคู่สัญญาทั้งสองฝ่ายนั่นเองครับ 

(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่สายด่วนศาลปกครอง 1355)