เศรษฐศาสตร์ว่าด้วยการคุ้มครองเงินฝาก

ผมเชื่อว่าหลายท่านคงได้ทราบข่าวการปรับลดวงเงินคุ้มครองเงินฝากให้เหลือไม่เกิน 1 ล้านบาท สำหรับผู้ฝากแต่ละรายที่มีอยู่ในแต่ละสถาบันการเงิน นับตั้งแต่วันที่ 11 สิงหาคม เป็นต้นไป 

การปรับลดวงเงินดังกล่าวนี้ทางสถาบันคุ้มครองเงินฝาก (Deposit Protection Agency) ซึ่งเป็นองค์กรของรัฐ ได้ดำเนินการอย่างค่อยเป็นค่อยไป

เริ่มจากการคุ้มครองเงินฝากเต็มจำนวนในปี พ.ศ. 2551 และทยอยลดลงเรื่อยมา (ไม่เกิน 50 ล้านบาท ในปี พ.ศ. 2554,  25 ล้านบาทในปี พ.ศ. 2558, 15 ล้านบาทในปี พ.ศ. 2559, 10 ล้านบาทในปี พ.ศ. 2561, 5 ล้านบาท ในปี พ.ศ. 2562 

ทั้งนี้เป็นไปตามเจตนารมณ์ในพระราชบัญญัติสถาบันคุ้มครองเงินฝาก พ.ศ. 2551 ที่ต้องการให้มีการคุ้มครองเงินฝากแบบจำกัดวงเงิน (Limited coverage) แต่ให้วางบนหลักการสำคัญคือ วงเงินที่เหมาะสมควรครอบคลุมจำนวนผู้ฝากเงินรายย่อยให้ได้มากที่สุด 

เราอาจสงสัยว่าทำไมวงเงินที่เหมาะสมจึงกำหนดที่ไม่เกิน 1 ล้านบาท หากถอยไปดูรายงานประจำปี (พ.ศ. 2562) สถาบันคุ้มครองเงินฝากได้กล่าวถึงงานศึกษาจากสมาคมสถาบันประกันเงินฝากระหว่างประเทศ (Inter national Association of Deposit Insurers) ที่เสนอแนวทางไว้ว่าวง เงินคุ้มครองเต็มจำนวนที่เหมาะสม ควรต้องคลอบคลุมจำนวนผู้ฝากให้ได้ไม่ตํ่ากว่าร้อยละ 90 ของผู้ฝากเงินทั้งหมด สำหรับกรณีของประเทศไทย วงเงินฝากที่ไม่เกิน 1 ล้านบาทครอบคลุมจำนวนผู้ฝากเงินรายย่อยสูงถึงร้อยละ 98 

เมื่อมาพิจารณาในแง่มุมประวัติศาสตร์ของการเกิดวิกฤติิ การณ์ทางการเงินในโลก จะพบว่าระบบการประกันเงินฝากถือเป็นกลไกสำคัญที่ช่วยป้องกันปัญหาการแห่ถอนเงินออกจากสถาบันการเงิน (Bank run) ซึ่งมักจะลุกลามบานปลายไปทั้งระบบการเงิน

ตัวอย่างคือ กรณีของประเทศสหรัฐอเมริกาในช่วงต้นทศวรรษ 1930s ที่เรารู้จักกันว่าเป็นช่วงการตกตํ่าครั้งใหญ่ทางเศรษฐกิจ หรือ The Great Depression ซึ่งมีจำนวนธนาคารพาณิชย์ล้มละลายเป็นจำนวนมาก 

ในภาพยนตร์คลาสสิกเป็นภาพขาวดำที่มีชื่อเรื่องว่า It’s a wonderful life (ปี ค.ศ.1946) ได้ฉายภาพจำลองเหตุการณ์ที่มีคนจำนวนมากวิ่งไปรอเข้าคิวหน้าธนาคาร เพื่อเป็นคนแรกที่ได้ถอนเงิน เนื่องจากกิจการธนาคารพาณิชย์มีลักษณะพิเศษกว่ากิจการธุรกิจอื่นโดยทั่วไปคือ งบการเงินของธนาคารในฝั่งสินทรัพย์และหนี้สินมีความไม่สมดุลในด้านของระยะเวลาอยู่มาก (Maturity mismatch) 

กล่าวคือ เงินปล่อยกู้ของภาคธนาคารไปที่ภาคธุรกิจมักจะมีระยะยาว เพื่อให้ธุรกิจนำไปใช้ลงทุนขณะที่เงินฝาก ซึ่งเป็นองค์ประกอบใหญ่ในฝั่งของหนี้สินของธนาคารมักมีระยะที่สั้นกว่ามาก เช่น เงินฝากออมทรัพย์ที่สามารถถอนได้ตลอดเวลา 

ดังนั้น หากมีเหตุการณ์ หรือแม้กระทั่งข่าวลือที่ทำให้ผู้ฝากเงินขาดความเชื่อมั่นและแห่ไปถอนเงินธนาคารก็จะประสบปัญหาการขาดสภาพคล่องเพราะไม่สามารถเรียกเงินกู้คืนได้อย่างทันท่วงที ถ้าไม่มีการช่วยเหลือของทางการ หรือธนาคารกลาง ธนาคารพาณิชย์นั้นก็จำเป็นต้องล้มลง เพราะไม่สามารถจ่ายคืนเงินฝากเป็นจำนวนมากในช่วงเวลาสั้นๆ ได้ 

บทเรียนจากเหตุการณ์นี้ได้นำไปสู่การจัดตั้งองค์กรประกันเงินฝากในสหรัฐอเมริกาขึ้นเป็นครั้งแรกที่เรียกกันว่า Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) โดยแหล่งเงินกองทุนมาจากเงินนำส่งของธนาคารพาณิชย์ที่เข้าร่วม

แม้ว่าการจัดตั้งองค์กรประกันเงินฝาก จะทำให้ผู้ฝากเงินรายย่อยมีความเชื่อมั่นว่า จะยังคงได้รับเงินฝากคืนเต็มจำนวน หากสถาบันการเงินล้มลง และช่วยลดปัญหา Bank run อันเกิดมาจากการขาดสภาพคล่องของธนาคารในระยะสั้น (Illiquidity) 

แต่จากมุมมองทางเศรษฐ ศาสตร์สามารถนำไปสู่อีกปัญหาหนึ่งที่สามารถส่งผลเสียต่อเสถียรภาพระบบสถาบันการเงินได้มากไม่แพ้กัน คือ พฤติกรรมชักนำความเสี่ยงของธนาคารเอง หรือที่เรียกกันว่าปัญหา Moral hazard ในกรณีนี้เกิดขึ้นจากการที่ธนาคารบางแห่งมองเห็นว่า ผู้ฝากเงินอาจไม่มีแรงจูงใจที่ต้องคอยติดตามตรวจสอบว่าสถานะของธนาคารว่า ได้นำเงินฝากไปดำเนินกิจการที่สุ่มเสี่ยงหรือไม่ จึงทำการปล่อยกู้ให้กับธุรกิจที่มีความเสี่ยงสูง เพื่อนำมาซึ่งผลตอบแทนที่สูงยิ่งขึ้นไป 

ปัญหา Moral hazard เช่นนี้สามารถนำไปสู่วิกฤติิการเงินได้เช่นกัน เช่นการปล่อยกู้ที่มากเกินควร (Excessive lending) ให้กับธุรกิจที่มีความเสี่ยงสูง ควบคู่ไปการปล่อยให้มีความเพียงพอของเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยงในระดับตํ่า (High leverage) ทำให้เกิดปัญหาฟองสบู่ในระบบเศรษฐกิจและเมื่อฟองสบู่แตก ธนาคารเหล่านั้นก็จะล้มละลาย 

กรณีเช่นนี้ได้เคยเกิดขึ้นในสหรัฐอเมริกา ช่วงทศวรรษ 1980s ที่รู้จักกันว่า Savings and Loan crisis ที่มีสถาบันการเงินล้มละลายจำนวนมาก อันเกิดมาจากมีมูลค่าสินทรัพย์ลดตํ่าลงกว่าหนี้สิน (Insolvency) บทเรียนในยุคนั้นนำไปสู่การปรับปรุงระบบการประกันเงินฝากในหลายๆ ด้าน เช่น การคำนวนสัดส่วนเงินนำเข้ากองทุนประกันเงินฝากของสถาบันการเงิน ให้สอดคล้องกับความเสี่ยงของสถาบันการเงินนั้นๆ เป็นต้น

สำหรับกรณีของประเทศไทยในปัจจุบัน ประเด็นเรื่องความเสี่ยงที่อาจเกิดจากปัญหา Moral hazard น่าจะมีน้อยมากดังจะเห็นได้จากเงินกองทุนของระบบธนาคารพาณิชย์ในภาพรวม อยู่ในระดับที่สูงมากกว่าเกณฑ์มาตรฐานระหว่างประเทศ มาตั้งแต่บทเรียนวิกฤติิต้มยำกุ้งในปี พ.ศ. 2540 

อย่างไรก็ตาม บทเรียนจากต่างประเทศดังกล่าว อาจสะท้อนให้เห็นถึงที่มาของการใช้รูปแบบการคุ้มครองเงินฝากแบบจำกัดวงเงิน และความสำคัญของการออกแบบกลไกการประกัน หรือ คุ้มครองเงินฝากที่จะต้องรักษาความสมดุลของปัญหาทั้งสองด้าน ทั้งในด้านการป้องกันปัญหาการแห่ถอนเงินจากการขาดความเชื่อมั่นของผู้ฝากเงิน และการป้องกันปัญหาพฤติกรรมชักนำความเสี่ยงจากการปล่อยกู้ของสถาบันการเงิน 

นอกจากนี้ พลวัตรทางเศรษฐกิจเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว ความคลอบคลุมและจำนวนเงินการคุ้มครองเงินฝาก ก็จำเป็นต้องปรับเปลี่ยนให้เหมาะสม และยืดหยุ่นกับเหตุการณ์ และโครงสร้างทางระบบสถาบันการเงินที่เปลี่ยนแปลงไปเช่นเดียวกัน