ถอดบทเรียนวิจัย 'ทำไมเกษตรกรยังเผา' รากปัญหา PM2.5 ภาคเกษตรไทย

วันที่ 16 พฤษภาคม 2569 ฝุ่น PM2.5 เป็นปัญหาที่เกิดซ้ำทุกปี โดยเฉพาะในช่วงฤดูแล้ง ถึงแม้ว่าฝุ่น PM2.5 จะมีแหล่งกำเนิดหลายแหล่ง แต่หนึ่งในแหล่งกำเนิดสำคัญคือการเผาเศษวัสดุทางการเกษตร แม้ภาครัฐจะมีมาตรการลดและควบคุมการเผาในภาคเกษตรมาอย่างต่อเนื่อง แต่สถานการณ์การเผาในภาคเกษตรยังคงอยู่ในระดับสูง และมีแนวโน้มทวีความรุนแรงขึ้นในหลายพื้นที่ บทความนี้ชวนทำความเข้าใจสาเหตุที่เกษตรกรไทยยังเผา พร้อมชวนหาคำตอบว่าจะลดการเผาอย่างยั่งยืนได้อย่างไร ผ่านงานวิจัยเชิงทดลองภาคสนาม 3 ชิ้น ที่ออกแบบแนวทางแก้ที่ “ต้นตอ” ของการเผาในภาคเกษตร และข้อเสนอเชิงนโยบาย

สำหรับการเผาในภาคเกษตรเป็นแหล่งกำเนิดฝุ่น PM2.5 ที่สำคัญ และมีแนวโน้มทรงตัวอยู่ในระดับสูง โดยมีการเผาในนา ข้าวเป็นแหล่งกำเนิดหลัก รองลงมาคือกลุ่มข้าวโพด พืชหมุนเวียน และอ้อย โดยจากข้อมูลจุดความร้อนที่รายงานโดย GISTDA ในช่วงปี 2563-2568 พบว่า ข้าวเป็นพืชที่มีการเผาสูงสุดทุกปี คิดเป็น 38-50% ของจุดความร้อนในพื้นที่เกษตรทั้งหมด และในปี 2568 ยังอยู่ที่ 45%

ภาคเกษตรไม่ได้ปล่อยมลพิษทุกวัน

รศ.วิษณุ อรรถวานิช รองคณบดีฝ่ายวิจัยและพันธกิจเพื่อสังคม และผู้อำนวยการศูนย์วิจัยเศรษฐศาสตร์ประยุกต์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ระบุว่า ภาคเกษตรไม่ได้ปล่อยมลพิษทุกวัน เพราะการเผามักเกิดขึ้นเป็นช่วงเวลา ดังนั้นเมื่อมีการเผาในภาคเกษตรเพิ่มเข้ามา ก็จะยิ่งทำให้มลพิษเดิมที่มีอยู่แล้วเพิ่มสูงขึ้น จนอาจเกินขีดความสามารถในการรองรับหรือบำบัดของธรรมชาติ ซึ่งเป็นสิ่งที่เราเห็นในปัญหามลพิษปัจจุบัน

ตั้งแต่เดือนมกราคมไปตลอดทั้งปี จะเห็นว่าเมื่อเริ่มเข้าสู่ช่วงที่มีฝน ปริมาณฝุ่นก็จะลดลง เนื่องจากฝนมีส่วนช่วยชะล้างฝุ่นในอากาศ

ขณะเดียวกัน หลายปีที่ผ่านมา ภาครัฐมีมาตรการลดและควบคุมการเผาในภาคเกษตรหลายรูปแบบ ทั้งการประกาศช่วงห้ามเผา การรณรงค์สร้างความตระหนัก การส่งเสริมการไถกลบตอซัง การทำปุ๋ยหมัก การสนับสนุนเครื่องจักรกลทางการเกษตร การใช้จุดความร้อนเพื่อติดตามพื้นที่เสี่ยง ตลอดจนการบังคับใช้กฎหมายในบางพื้นที่ อย่างไรก็ดี การเผายังคงเกิดขึ้นซ้ำทุกปี

เร็วที่สุด ง่ายที่สุด และต้นทุนต่ำที่สุด

รศ.ดร.ภูมิสิทธิ์ มหาสุวีระชัย มหาวิทยาลัยขอนแก่น ระบุว่า นโยบายภาครัฐที่พยายามดำเนินการคือเรื่องกฎหมาย เพราะการเผาทั้งในภาคเกษตรและการเผาป่า ถือว่าผิดกฎหมาย แต่ประเด็นสำคัญคือการบังคับใช้ ซึ่งทำได้ค่อนข้างยาก โดยเฉพาะในกรณีการเผาในภาคเกษตร แม้เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองหรือเจ้าหน้าที่ตำรวจจะมองเห็นปัญหา แต่เมื่อเป็นเกษตรกร ภาครัฐก็มักไม่ต้องการบังคับใช้กฎหมายอย่างรุนแรงมากนัก ทำให้การควบคุมและลดการปล่อยมลพิษทำได้ยาก

ที่ผ่านมา จึงมีการออกมาตรการต่าง ๆ เพื่อเข้ามาสนับสนุน เช่น ในภาคอ้อยที่ประสบปัญหาขาดแคลนแรงงาน จนต้องใช้วิธีเผาก่อนตัด รัฐจึงออกมาตรการช่วยเหลือด้านสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ เพื่อส่งเสริมให้เกษตรกรลงทุนในเครื่องจักร เช่น เครื่องตัดอ้อย หรือรถแทรกเตอร์ เพื่อช่วยลดการเผา

มาตรการดังกล่าวอาจช่วยได้ไม่เต็มที่นัก เนื่องจากเกษตรกรจำนวนมากมีภาระหนี้ครัวเรือนอยู่แล้ว จึงลังเลที่จะลงทุนเพิ่มเติม อีกทั้งยังไม่มั่นใจว่าการลงทุนจะช่วยเพิ่มผลตอบแทนหรือกำไรได้มากพอสำหรับนำมาชำระหนี้หรือไม่

อีกมาตรการหนึ่งคือการใช้แรงจูงใจด้านราคา เช่น การกำหนดให้อ้อยตัดสดมีราคาสูงกว่าอ้อยเผา ซึ่งถือว่าสามารถจูงใจได้ในระดับหนึ่ง แต่ก็อาจยังไม่เพียงพอ เพราะแม้จะเป็นอ้อยตัดสด หลังเก็บเกี่ยวแล้วก็ยังมีใบอ้อยเหลืออยู่ในไร่ และสุดท้ายเกษตรกรบางส่วนก็ยังกลับไปเผาใบอ้อยอยู่ดี ดังนั้นจึงยังจำเป็นต้องพิจารณามาตรการช่วยเหลือและแนวทางสนับสนุนอื่นเพิ่มเติมต่อไป

เข้าใจสาเหตุที่ทำให้เกษตรกรไทยยังเผา

สำหรับเกษตรกรจำนวนมาก การเผาเป็นทางเลือกในการจัดการเศษวัสดุทางการเกษตรที่ “เร็วที่สุด ง่ายที่สุด และต้นทุนต่ำที่สุด” เมื่อเทียบกับทางเลือกอื่นที่มี งานศึกษาของ TDRI ซึ่งสำรวจเกษตรกร 500 รายในภาคเหนือตอนล่าง ภาคกลาง และภาคอีสาน พบว่าปัจจัยสำคัญที่ทำให้เกษตรกรตัดสินใจเผามีอยู่ 4 ประเด็นหลัก

ประเด็นแรกคือข้อจำกัดด้านเวลา เนื่องจากการทำเกษตรต่อเนื่องมีระยะเวลาจำกัด การเผาจึงเป็นวิธีที่รวดเร็วที่สุดในการเตรียมพื้นที่สำหรับการเพาะปลูกรอบต่อไป

ประเด็นที่สองคือเรื่องต้นทุนและเครื่องจักร แม้การไม่นำวัสดุทางการเกษตรไปเผา แต่เปลี่ยนมาทำปุ๋ยหรือย่อยสลาย จะสร้างผลตอบแทนในระยะยาวได้มากกว่า ทว่าเกษตรกรมักมองผลตอบแทนระยะสั้นมากกว่า จึงมองไม่เห็นกำไรที่จะเกิดขึ้นในอนาคต

ประเด็นที่สามคือข้อจำกัดเชิงเทคนิค เช่น พื้นที่นาบางแห่งเข้าถึงได้ยาก หรือเกษตรกรต้องเร่งเก็บเกี่ยวให้ทันเวลา บางกรณีต้องรอให้พื้นที่ข้างเคียงเก็บเกี่ยวก่อน ทำให้มีเวลาสำหรับการหมักหรือย่อยสลายตอซังน้อยลง

นอกจากนี้ ในพื้นที่ลุ่มที่ปลูกข้าว ฟางข้าวมักมีปริมาณมาก มีความชื้นสูง และลำต้นยาว ซึ่งไม่เป็นที่ต้องการของตลาด จึงไม่มีผู้รับซื้อ อีกทั้งหากฟางมีจำนวนมาก เครื่องจักรที่มีอยู่ก็อาจไม่สามารถจัดการได้อย่างมีประสิทธิภาพ

ประเด็นสุดท้ายคือปัญหาในห่วงโซ่อุปทาน เนื่องจากฟางข้าวและใบอ้อยมีน้ำหนักเบา เมื่อนำไปใช้ในโรงไฟฟ้าชีวมวล ประสิทธิภาพในการเผาไหม้จะต่ำกว่าเชื้อเพลิงประเภทอื่น ทำให้วัสดุเหล่านี้ยังไม่เป็นที่ต้องการของโรงไฟฟ้ามากนัก

เมื่อการเผาถูกมองว่า “คุ้มค่า”

การเผาถูกมองว่า “คุ้มค่า” ด้วยปัญหาทางเศรษฐศาสตร์พฤติกรรม โดยในด้านหนึ่ง ทางเลือกทดแทนการเผาต้องใช้เงิน เวลา และแรงงาน ทำให้เกิดต้นทุนกับเกษตรกรในวันนี้ ขณะที่ผลประโยชน์ที่ตนเองจะได้รับ เช่น ดินดีขึ้น ผลผลิตเพิ่มขึ้น หรือต้นทุนปุ๋ยลดลง มักเกิดขึ้นในวันหน้า ทำให้เกษตรกรจำนวนมากซึ่งโดยปกติมักให้ความสำคัญกับปัจจุบันมากกว่าอนาคต หรือมี present bias ยังเลือกที่จะเผา

ในขณะเดียวกัน ต้นทุนต่อสังคมในการเผา ไม่ว่าจะเป็นผลกระทบต่อสุขภาพของคนในชุมชน และผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม หรือ externality ซึ่งมักเกิดขึ้นวันนี้ กลับไม่ได้สะท้อนอยู่ในต้นทุนที่เกษตรกรต้องจ่าย ทำให้การเผาจึงยังคงดูเป็นทางเลือกที่คุ้มค่าในมุมมองของเกษตรกร

เกษตรกร “รู้ไม่พอ” และการเผายังเป็นเรื่องปกติของชุมชน

รศ.วิษณุ ระบุว่า ประเด็นที่พบเพิ่มเติมจากการศึกษาครั้งนี้ คือ เรื่องของความตระหนักรู้ของเกษตรกร ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญต่อการแก้ปัญหาการเผาในภาคเกษตร โดยงานวิจัยนี้เป็นความร่วมมือระหว่างนักวิจัยจากหลายหน่วยงาน ทั้งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย American University of Sharjah และธนาคารโลก โดยได้ลงพื้นที่ศึกษาใน 3 จังหวัด ได้แก่ นครนายก พระนครศรีอยุธยา และฉะเชิงเทรา ซึ่งพบปัญหาคล้ายกับที่มีการกล่าวถึงก่อนหน้านี้ โดยเฉพาะในพื้นที่นครนายก

จากการสำรวจเกษตรกรกว่าพันคน พบว่าเกษตรกรมากกว่าครึ่งยังไม่ทราบ หรือมีความเข้าใจน้อยเกี่ยวกับผลกระทบของฝุ่น PM2.5 ขณะที่ผู้ที่มีความรู้ในระดับมากมีไม่ถึง 40%

นอกจากนี้ เกษตรกรจำนวนหนึ่งยังมองว่าการเผาในภาคเกษตรเป็นเพียงการเผาฟางหรือวัสดุธรรมชาติ จึงคิดว่าไม่เป็นอันตรายเท่ากับแหล่งกำเนิดมลพิษประเภทอื่น ทั้งที่งานวิจัยทางวิทยาศาสตร์ยืนยันแล้วว่า การเผาในภาคเกษตรส่งผลกระทบต่อสุขภาพอย่างมากเช่นกัน

อีกประเด็นที่น่าสนใจคือความเข้าใจเกี่ยวกับคุณภาพดิน เกษตรกรบางส่วนเชื่อว่าการเผาจะช่วยคืนธาตุอาหารให้ดิน ทำให้ดินมีคุณภาพดีขึ้น แต่ในทางวิทยาศาสตร์พบว่า การไม่เผาจะช่วยรักษาจุลินทรีย์ในดิน ซึ่งส่งผลให้ดินมีคุณภาพดีขึ้นและช่วยเพิ่มผลผลิตทางการเกษตรในระยะยาว

สะท้อนให้เห็นว่า แม้ภาครัฐจะพยายามส่งเสริมองค์ความรู้ต่าง ๆ แต่ข้อมูลจำนวนมากยังไม่สามารถเข้าถึงเกษตรกรได้อย่างทั่วถึง หากเกษตรกรรับรู้ว่าการไม่เผาส่งผลดีต่อทั้งสุขภาพ คุณภาพดิน และผลผลิต ก็อาจมีจำนวนมากที่เลือกจะไม่เผา

อีกประเด็นสำคัญคือค่านิยมในชุมชน หลายพื้นที่มองว่าการเผาเป็นเรื่องปกติ เพราะทุกคนต่างก็ทำเช่นเดียวกัน จนกลายเป็นบรรทัดฐานทางสังคม หากใครไม่เผา ก็อาจมองว่าตนเองเสียเปรียบ เนื่องจากต้องแบกรับต้นทุนที่สูงกว่า ส่งผลให้ท้ายที่สุดทุกคนเลือกใช้วิธีเผาเหมือนเดิม

“รู้ว่าไม่ดี แต่ยังต้องเผา” เมื่อข้อจำกัดเฉพาะหน้าสำคัญกว่าผลกระทบระยะยาว

รศ.ดร.ภูมิสิทธิ์  ให้ความเห็นในประเด็นเรื่องที่ว่าทำไมเกษตรกรจึงยังเลือกเผา โดยยกงานวิจัยในพื้นที่ภาคตะวันออกเฉียงเหนือร่วมกับเกษตรกรที่เป็นชาวนา ซึ่งได้สำรวจข้อมูลพื้นฐานจากเกษตรกร และลงลึกถึงมุมมองของเกษตรกรต่อปัญหาการเผา

ผลการสำรวจพบว่า เกษตรกรถึง 97% รับรู้ว่าการเผาไม่ดีต่อคุณภาพดินในระยะยาว พวกเขาเข้าใจผลกระทบดังกล่าวดี แต่เหตุผลที่ยังตัดสินใจเผา เพราะต้นทุนของการไม่เผาสูงมาก และยังไม่แน่ใจว่าจะได้กำไรกลับคืนมาหรือไม่ ดังนั้น แม้จะรู้ว่าการเผาอย่างต่อเนื่องทำให้ดินเสื่อมโทรม เกษตรกรจำนวนมากก็ยังจำเป็นต้องเลือกวิธีนี้อยู่ดี

ในทางปฏิบัติ เกษตรกรมักให้น้ำหนักกับปัญหาเฉพาะหน้ามากกว่าผลกระทบระยะยาว ซึ่งสอดคล้องกับข้อจำกัดทางเศรษฐกิจที่พวกเขาเผชิญอยู่

สำหรับเทคโนโลยีการจัดการฟาง แนวทางที่ดูมีความเป็นไปได้ทางเศรษฐกิจมากที่สุดสำหรับนาข้าว คือการอัดฟางก้อน หรือการใช้จุลินทรีย์ย่อยสลาย

ปัจจุบัน ตลาดหลักของฟางข้าวมีอยู่ 2 ส่วน คือการส่งไปยังโรงไฟฟ้าชีวมวล และการนำไปใช้เป็นอาหารสัตว์ แต่อุปสรรคสำคัญอยู่ที่ข้อจำกัดของเครื่องจักร เนื่องจากการอัดฟางจำเป็นต้องใช้รถอัดฟางเข้าพื้นที่ ผู้รับจ้างจึงมักเลือกพื้นที่ขนาดใหญ่ก่อน เพราะพื้นที่ขนาดเล็กไม่คุ้มค่ากับต้นทุนการขนส่งเครื่องจักร

อีกปัจจัยหนึ่งคือเรื่องราคาและระยะทางไปยังโรงไฟฟ้าชีวมวล ปัจจุบันโรงไฟฟ้ารับซื้อฟางในราคาประมาณตันละ 900 บาท โดยจากการศึกษาพบว่า ระยะทางจากแปลงนาไปยังโรงงานต้องไม่เกิน 30 กิโลเมตร จึงจะยังมีกำไร หากไกลกว่านั้นจะไม่คุ้มค่าทางเศรษฐกิจ

ขณะที่ตลาดอาหารสัตว์ในภาคอีสานรับซื้อในราคาประมาณตันละ 1,500–2,000 บาท ซึ่งถือว่าคุ้มค่ามากกว่า แต่ปัญหาสำคัญคือยังไม่มีผู้ประสานรวบรวมหรือ Aggregator ที่ชัดเจนในการรวบรวมฟางจากเกษตรกร

นอกจากนี้ ยังมีข้อจำกัดเรื่องช่วงเวลา เพราะเมื่อเข้าสู่ฤดูเก็บเกี่ยว ทุกพื้นที่จะเก็บเกี่ยวพร้อมกันเป็นจำนวนหลายล้านไร่ ขณะที่เครื่องจักรมีจำนวนจำกัด ผู้ให้บริการจึงเลือกเข้าไปในพื้นที่ที่เข้าถึงง่ายก่อน ส่วนพื้นที่ที่อยู่ไกลหรือเข้าถึงยากมักไม่มีใครเข้าไปช่วยจัดการ

อีกแนวทางหนึ่งคือการใช้จุลินทรีย์ย่อยสลายตอซัง ซึ่งจะได้ผลก็ต่อเมื่อมีน้ำเพียงพอ แต่จากการสำรวจพบว่า ช่วงเวลาเก็บเกี่ยวกับรอบการปล่อยน้ำของกรมชลประทานมักไม่สอดคล้องกัน โดยเฉพาะในพื้นที่นาปรังที่ต้องเร่งรอบการผลิต เมื่อไม่มีน้ำ จุลินทรีย์ก็ไม่สามารถทำงานได้ วิธีที่ง่ายและรวดเร็วที่สุดสำหรับเกษตรกรจึงยังคงเป็นการเผา

เงินอุดหนุนอย่างเดียวไม่พอ หากระบบยังไม่เปลี่ยน

ดร.กรรณิการ์ ธรรมพานิชวงค์ สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ ระบุว่า ข้อค้นพบจากงานวิจัยนำไปสู่การออกแบบมาตรการลดการเผาในภาคเกษตรที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น โดย ดร.โสมรัศมิ และคณะ ได้ทดลองกับเกษตรกรปลูกข้าว 200 รายในจังหวัดนครสวรรค์ พิจิตร กำแพงเพชร พิษณุโลก สิงห์บุรี และชัยนาท

ผลการศึกษาพบว่า การให้เงินอุดหนุนเพื่อจูงใจให้เกษตรกรไถกลบแทนการเผา ควบคู่กับการมีผู้ให้บริการครบวงจร และการให้ข้อมูลเกี่ยวกับผลกระทบของการเผาต่อสุขภาพของตนเองและสังคม ช่วยเพิ่มการยอมรับการไถกลบ และทำให้เกษตรกรปรับเปลี่ยนพฤติกรรมได้อย่างยั่งยืน แม้ยุติเงินอุดหนุนแล้ว

งานทดลองแบ่งเกษตรกรออกเป็นหลายกลุ่ม ได้แก่ กลุ่มควบคุม กลุ่มที่ได้รับเงินอุดหนุน กลุ่มที่ได้รับเงินอุดหนุนร่วมกับข้อมูลด้านสุขภาพ กลุ่มที่ได้รับเงินอุดหนุนร่วมกับบริการไถกลบครบวงจร และกลุ่มที่ได้รับมาตรการแบบผสมผสาน

ผลการศึกษาพบว่า มาตรการที่มีประสิทธิภาพสูงที่สุดคือ “มาตรการผสมผสาน” ที่มีทั้งแรงจูงใจทางการเงิน การช่วยลดภาระในการจัดการ และการสร้างความตระหนักรู้

การทดลองทั้งหมดเก็บข้อมูลต่อเนื่อง 13 รอบ โดยในช่วงรอบที่ 1–3 ยังไม่มีการใส่มาตรการใดลงไป จากนั้นจึงเริ่มเพิ่มมาตรการต่าง ๆ เข้าไป และในช่วงรอบที่ 9–13 เราทดลองยกเลิกเงินอุดหนุน เพื่อดูว่าพฤติกรรมของเกษตรกรจะยังเปลี่ยนแปลงต่อเนื่องหรือไม่ เมื่อไม่มีแรงจูงใจทางการเงินแล้ว ผลการศึกษาพบว่า มาตรการที่ให้ผลดีที่สุดคือมาตรการแบบผสมผสาน ที่มีทั้งการให้เงินอุดหนุน การทำให้การจัดการง่ายขึ้นผ่านบริการครบวงจร และการให้ข้อมูลเกี่ยวกับผลกระทบของการเผาต่อทั้งตนเองและผู้อื่น

เงินเท่ากัน แต่เปลี่ยนพฤติกรรมได้ไม่เท่ากัน

รศ.วิษณุ ระบุว่า งานวิจัยนี้เริ่มต้นจากคำถามสำคัญว่า หากภาครัฐต้องการให้เงินสนับสนุนเกษตรกรเพื่อจูงใจให้ลดการเผา ควรออกแบบ “วิธีการให้เงิน” อย่างไร จึงจะสามารถลดการเผาได้อย่างมีประสิทธิภาพที่สุด

ในมุมเศรษฐศาสตร์พฤติกรรม แม้จำนวนเงินจะเท่ากัน แต่ “รูปแบบ” ของการให้เงินอาจส่งผลต่อพฤติกรรมของผู้รับแตกต่างกัน ทีมวิจัยจึงออกแบบการทดลองภาคสนามในพื้นที่นครนายก พระนครศรีอยุธยา และฉะเชิงเทรา ซึ่งเป็นพื้นที่ใกล้กรุงเทพมหานคร แม้พื้นที่เหล่านี้อาจไม่ได้มีปริมาณการเผาสูงมากนัก แต่เมื่อเกิดการเผา มลพิษจำนวนมากจะเคลื่อนเข้าสู่กรุงเทพฯ และส่งผลกระทบต่อคนเมืองในวงกว้าง

การทดลองแบ่งรูปแบบการให้แรงจูงใจทางการเงินออกเป็น 3 รูปแบบ และเปรียบเทียบกับกลุ่มควบคุมที่ไม่ได้รับมาตรการใดเลย

รูปแบบแรก คือการให้เงินแบบทั่วไป คล้ายกับมาตรการที่ภาครัฐใช้อยู่ในปัจจุบัน กล่าวคือ หากเกษตรกรไม่เผา ก็จะได้รับเงินสนับสนุนแน่นอนตามจำนวนพื้นที่ต่อไร่

รูปแบบที่สอง คือการให้เงินในลักษณะ “ลอตเตอรี่” หรือการให้รางวัลแบบมีโอกาสลุ้น โดยหากเกษตรกรไม่เผา ชื่อจะถูกนำเข้าสู่ระบบจับรางวัลที่อิงกับผลสลากกินแบ่งรัฐบาล เกษตรกรสามารถเลือกได้ว่าจะเลือก “สูง” หรือ “ต่ำ” จากเลขที่ออก หากทายถูกจะได้รับเงินสนับสนุน 300 บาทต่อไร่ แต่หากทายผิดก็ยังได้รับ 100 บาทต่อไร่ กล่าวคือ ทุกคนยังได้รับเงิน เพียงแต่จำนวนเงินจะแตกต่างกันตามผลรางวัล

รศ.วิษณุ อธิบายว่า ในเชิงเศรษฐศาสตร์ แม้มูลค่าคาดหวังของเงินที่จ่ายจะใกล้เคียงกับการให้เงินแบบทั่วไป แต่รูปแบบลอตเตอรี่สร้างความรู้สึกว่า “มีโอกาสได้มากกว่า” ซึ่งอาจสอดคล้องกับพฤติกรรมและวัฒนธรรมของคนไทยที่คุ้นเคยกับรูปแบบลักษณะนี้

ส่วนรูปแบบที่สาม คือการใช้ “กลไกของกลุ่ม” โดยให้เกษตรกรจับกลุ่มกันแบบที่สมาชิกไม่รู้จักกันมาก่อน หลักการคือ หากทุกคนในกลุ่มไม่เผา ทุกคนจะได้รับเงินรางวัลสูงสุด แต่หากมีสมาชิกคนใดคนหนึ่งเผา เงินรางวัลของทั้งกลุ่มจะลดลง แนวคิดนี้ถูกออกแบบขึ้นเพื่อทดสอบว่า Social Capital หรือแรงกดดันทางสังคมภายในกลุ่ม จะสามารถช่วยลดการเผาได้หรือไม่

การทดลองทั้งหมดดำเนินในพื้นที่จริง โดยใช้แอปพลิเคชันของ GISTDA ร่วมกับข้อมูลดาวเทียมในการติดตามพฤติกรรมการเผา ทีมวิจัยลงพื้นที่ไปผูกแปลงเกษตรจริง ให้เกษตรกรลงนามรับรองพื้นที่ และใช้ภาพถ่ายดาวเทียมตรวจสอบว่าเกิดการเผาหรือไม่

ดาวเทียมที่ใช้ติดตาม ได้แก่ Landsat 8-9 และ Sentinel ซึ่งสามารถตรวจจับจุดความร้อนและพื้นที่เผาไหม้ได้อย่างชัดเจน ภาพก่อนและหลังการทดลองแสดงให้เห็นว่า เมื่อเกิดการเผา พื้นที่ดังกล่าวจะปรากฏเป็นสีเข้มบนภาพถ่ายดาวเทียม ทำให้สามารถตรวจสอบได้ว่ามีการเผาเกิดขึ้นจริงหรือไม่

เทคโนโลยีสำหรับการติดตามเหล่านี้ไม่ใช่เรื่องใหม่ เพราะภาครัฐมีทั้งข้อมูลแปลงเกษตรและระบบดาวเทียมอยู่แล้ว สิ่งสำคัญคือการนำเครื่องมือเหล่านี้มาใช้ให้เกิดการติดตามอย่างจริงจังและมีประสิทธิภาพ

อย่างไรก็ตาม เพื่อให้เกิดความแม่นยำและความเป็นธรรม ทีมวิจัยไม่ได้ใช้เพียงข้อมูลดาวเทียมเท่านั้น แต่ยังลงพื้นที่จริงเพื่อตรวจสอบซ้ำ เนื่องจากบางครั้งภาพดาวเทียมอาจมีความคลาดเคลื่อนได้ หากไม่มีการตรวจสอบภาคสนาม อาจเกิดกรณีที่เกษตรกรไม่ได้เผา แต่ถูกระบุว่าเผา ซึ่งจะสร้างปัญหาเรื่องความเป็นธรรมตามมา

ดังนั้น ความแม่นยำและความโปร่งใสจึงเป็นหัวใจสำคัญของระบบ รวมถึงการออกแบบให้ลดอคติหรือการแทรกแซงให้ได้มากที่สุด เช่น การใช้ผลสลากกินแบ่งรัฐบาลจริงมาอ้างอิงระบบลอตเตอรี่ แทนการจับรางวัลกันเอง

ผลการศึกษาที่น่าสนใจคือ กลไกแรงกดดันทางสังคมในรูปแบบกลุ่มยังไม่สามารถลดการเผาได้อย่างชัดเจน ส่วนหนึ่งอาจเป็นเพราะสมาชิกในกลุ่มไม่ได้รู้จักกัน จึงไม่ได้รู้สึกกดดันหรือเกรงใจกันมากนัก อย่างไรก็ตาม ทีมวิจัยมองว่า ในอนาคตอาจต้องศึกษาต่อว่า หากเป็นกลุ่มคนที่รู้จักกันจริงในชุมชน ผลลัพธ์จะเปลี่ยนไปหรือไม่

ขณะที่มาตรการให้เงินทั้งแบบทั่วไปและแบบลอตเตอรี่ต่างสามารถลดการเผาได้ทั้งคู่ แต่การให้เงินในรูปแบบลอตเตอรี่กลับให้ผลดีกว่าอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ

หากพิจารณาจากสัดส่วนการลดการเผา การให้เงินแบบทั่วไปสามารถลดการเผาได้ประมาณ 7–9% แต่การให้แรงจูงใจในรูปแบบลอตเตอรี่สามารถลดการเผาได้สูงถึงประมาณ 12–14% ซึ่งถือเป็นข้อค้นพบสำคัญของงานวิจัยชิ้นนี้

ลดต้นทุนการ “ไม่เผา” เพื่อให้เกษตรกรเข้าถึงตลาดและเครื่องจักรได้จริง

ดร.ภูมิสิทธิ์ และคณะ ได้ทำการทดลองภาคสนามกับเกษตรกร 1,024 ราย ในจังหวัดขอนแก่น มหาสารคาม และร้อยเอ็ด โดยศึกษาว่า การอุดหนุนค่าเช่าเครื่องจักรเพื่อจัดการเศษวัสดุทางการเกษตร เช่น เครื่องอัดฟาง รวมถึงค่าขนส่ง จะช่วยลดการเผาในแปลงได้หรือไม่

ผลการศึกษาพบว่า มาตรการดังกล่าวสามารถลดการเผาในแปลงได้ถึง 30% เพิ่มโอกาสที่เกษตรกรจะเข้าถึงตลาดรับซื้อเศษวัสดุทางการเกษตรได้ 69% และช่วยสร้างรายได้เพิ่มเติมจากการขายฟางอัดก้อน

จุดสำคัญของมาตรการนี้อยู่ที่การช่วยลด “ต้นทุนของการไม่เผา” ที่เกษตรกรต้องแบกรับในปัจจุบัน ขณะที่รายได้จากการขายฟางจะเกิดขึ้นภายหลัง และยังมีความไม่แน่นอน งานวิจัยยังพบว่า การอุดหนุนเพื่อสร้างความมั่นคงทางรายได้ในอนาคต แม้จะช่วยกระตุ้นการเริ่มต้นปรับเปลี่ยนพฤติกรรมได้น้อยกว่า แต่มีข้อดีคือช่วยทำให้พฤติกรรม “ไม่เผา” มีความยั่งยืนหลังจบโครงการ

จุดเริ่มต้นของงานวิจัยนี้มาจากปัญหาการจัดการเศษวัสดุทางการเกษตรในนาข้าว ซึ่งมี “ฟางข้าว” เป็นวัสดุเหลือใช้สำคัญ โดยในความเป็นจริง ฟางข้าวมีตลาดรองรับอยู่แล้ว ทั้งในภาคโรงไฟฟ้าชีวมวลและภาคอาหารสัตว์

ในช่วงเริ่มต้นของการวิจัย ทีมวิจัยตั้งใจจะศึกษาทั้งสองตลาด แต่ผู้ให้ทุนในเวลานั้นมีข้อกังวลว่า การนำฟางไปใช้ในอุตสาหกรรมเลี้ยงวัวอาจเกี่ยวข้องกับการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูง ดังนั้น งานวิจัยจึงถูกกำหนดให้มุ่งเน้นไปที่การลดการเผาเพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ทำให้ทีมวิจัยเลือกโฟกัสเฉพาะตลาดโรงไฟฟ้าชีวมวล

ก่อนเริ่มการทดลอง ทีมวิจัยได้ลงพื้นที่เก็บข้อมูลและพบว่า หากจะใช้รถอัดฟางเข้ามาดำเนินการ และขนส่งฟางไปยังโรงไฟฟ้าชีวมวล ต้นทุนจะอยู่ที่ประมาณ 500–600 บาทต่อไร่ ขณะที่ผลตอบแทนที่เกษตรกรได้รับกลับอยู่เพียงประมาณ 250–300 บาทต่อไร่ หมายความว่า หากไม่มีการอุดหนุนเพิ่มเติม เกษตรกรจะขาดทุน และในทางปฏิบัติ เกษตรกรก็จะไม่เลือกทำอยู่แล้ว

ดังนั้น แนวคิดการอุดหนุนของงานวิจัยนี้จึงแตกต่างจากงานของ รศ.วิษณุ อรรถวานิช อยู่พอสมควร เพราะงานของ รศ.วิษณุ เป็นการอุดหนุนในมิติของ “รายได้” ขณะที่งานของ ดร.ภูมิสิทธิ์ เป็นการอุดหนุนในด้าน “ต้นทุน” โดยตั้งคำถามว่า หากภาครัฐช่วยทำให้เกษตรกรสามารถคุ้มทุน หรือมีกำไรเล็กน้อย จะช่วยเพิ่มการใช้รถอัดฟาง และนำไปสู่การลดการเผาได้หรือไม่

การทดลองดำเนินกับเกษตรกร 24 ครัวเรือน ใน 14 หมู่บ้าน โดยกลุ่มควบคุมจะได้รับเพียงข้อมูลว่า “การเผาไม่ดี” และ “ฟางข้าวสามารถอัดเป็นก้อนไปขายได้” ส่วนกลุ่มทดลองจะได้รับข้อมูลเช่นเดียวกัน แต่เพิ่มเติมด้วยเงินอุดหนุนในรูปแบบ Voucher

เกษตรกรในกลุ่มทดลองจะได้รับเงินอุดหนุน 500 บาทต่อไร่ แต่ไม่เกิน 15 ไร่ กล่าวคือ หากมีพื้นที่นา 10 ไร่ ก็จะได้รับอุดหนุน 10 ไร่ แต่หากมีพื้นที่ 20 ไร่ ก็จะได้รับอุดหนุนสูงสุดเพียง 15 ไร่ เนื่องจากข้อจำกัดด้านงบประมาณของโครงการ

จากนั้น ทีมวิจัยจึงติดตามว่า การเข้าถึงเงินอุดหนุนดังกล่าว จะช่วยให้เกษตรกรเรียกรถอัดฟางเข้ามาอัดฟางและนำไปขายต่อให้โรงไฟฟ้าชีวมวลเพิ่มขึ้นหรือไม่ เมื่อเปรียบเทียบกับกลุ่มควบคุม

ผลการศึกษาพบว่า กลุ่มทดลองที่ได้รับเงินอุดหนุน 500 บาทต่อไร่ มีอัตราการใช้รถอัดฟางสูงกว่ากลุ่มควบคุมอย่างชัดเจน และสามารถลดพื้นที่การเผาได้ประมาณ 30% เมื่อเทียบกับกลุ่มควบคุม

ขณะเดียวกัน เกษตรกรในกลุ่มทดลองยังสามารถเข้าถึงตลาดโรงไฟฟ้าชีวมวลได้มากขึ้น โดยมีการขายฟางก้อนเพิ่มขึ้นเกือบ 70% ซึ่งกลายเป็นรายได้อีกส่วนหนึ่งของเกษตรกร

อีกประเด็นสำคัญที่ทีมวิจัยพบ ซึ่งสอดคล้องกับสิ่งที่ รศ.วิษณุ เคยกล่าวไว้ คือเรื่องของ Social Norm และความง่ายในการเข้าถึงบริการ

ในแต่ละหมู่บ้าน ทีมวิจัยไม่ได้แจก Voucher ให้ทุกครัวเรือน แต่แจกเพียง 16 ครัวเรือนเท่านั้น อย่างไรก็ตาม เมื่อแปลงที่เข้าร่วมโครงการไม่เผา พื้นที่รอบข้างก็เริ่มไม่เผาตามไปด้วย เกิดเป็นผล Spillover อย่างชัดเจน

สาเหตุหนึ่งอาจมาจาก Social Norm กล่าวคือ เมื่อเพื่อนบ้านไม่เผา คนรอบข้างก็เริ่มไม่เผาตาม อีกสาเหตุหนึ่งคือเรื่องความสะดวกในการเข้าถึงบริการ เพราะเมื่อกลุ่มทดลองเริ่มติดต่อรถอัดฟางเข้ามาในพื้นที่ รถอัดฟางก็มักจะรับทำพื้นที่ใกล้เคียงเพิ่มเติมด้วย เพื่อให้คุ้มค่ากับการเดินทางและต้นทุนการดำเนินงาน

ผลที่เกิดขึ้นคือ แม้แต่แปลงที่ไม่ได้อยู่ในโครงการก็เริ่มลดการเผาตามไปด้วย ซึ่งสะท้อนทั้งอิทธิพลของ Social Norm และการทำให้บริการเข้าถึงได้ง่ายขึ้น

สำหรับกลุ่มควบคุม ทีมวิจัยพยายามออกแบบการทดลองไม่ให้เกิดการปะปนของข้อมูล โดยใช้ “หมู่บ้าน” เป็นหน่วยของการทดลอง กล่าวคือ หมู่บ้านใดได้รับ Voucher ก็จะได้รับทั้งหมู่บ้าน ส่วนหมู่บ้านที่ไม่ได้รับก็จะไม่ได้รับเลย พร้อมทั้งกำหนดระยะห่างระหว่างหมู่บ้านกลุ่มทดลองและกลุ่มควบคุมอย่างน้อยประมาณ 3 กิโลเมตร เพื่อป้องกันการแลกเปลี่ยนข้อมูล หรือการตั้งคำถามเรื่องความไม่เท่าเทียมกันของการได้รับสิทธิ์

หากภาครัฐต้องการส่งเสริมให้เกษตรกรเข้าถึงตลาด เข้าถึงเครื่องจักร และเข้าถึงระบบจัดการเศษวัสดุทางการเกษตรได้มากขึ้น ยังจำเป็นต้องปลดล็อกหรือสนับสนุนอะไรเพิ่มเติมอีกบ้าง

ทางออกระยะยาว เปลี่ยนจาก “อุดหนุน” เป็น “ระบบนิเวศ”

รศ.วิษณุ ระบุว่า สิ่งสำคัญอันดับแรกคือ รูปแบบของการให้เงินสนับสนุนเพราะแรงจูงใจทางการเงินควรเป็นเครื่องมือสำหรับช่วยเปลี่ยนผ่าน มากกว่าจะเป็นการอุดหนุนถาวร

สิ่งสำคัญไม่ใช่เพียงว่าจะให้เงินหรือไม่แต่คือจะให้แบบไหนจึงจะคุ้มค่าและลดการเผาได้มากที่สุด

ขณะเดียวกัน การให้เงินเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอ เพราะท้ายที่สุดแล้ว สิ่งที่จำเป็นคือการสร้าง “ระบบนิเวศ” ที่เอื้อต่อการลดการเผาอย่างแท้จริง ทั้งตลาดปลายทาง ระบบโลจิสติกส์ เครื่องจักร การจัดการน้ำ และระบบแรงจูงใจทางเศรษฐศาสตร์

นักวิจัยมองว่า ปัญหานี้ไม่สามารถแก้ได้ด้วยกระทรวงใดกระทรวงหนึ่งเพียงลำพัง เพราะเกี่ยวข้องทั้งกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงพาณิชย์ กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงสาธารณสุข และกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม

อีกประเด็นสำคัญคือ “เครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์” เพราะที่ผ่านมา นโยบายหลักของภาครัฐยังคงเป็นการ “ห้ามเผา” โดยแทบไม่มีเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์เข้ามาช่วยมากนัก

ระยะแรก ภาครัฐอาจต้องช่วยสนับสนุนเพื่อให้เกษตรกรสามารถเปลี่ยนผ่านได้ก่อน แต่หากในอนาคตยังไม่เปลี่ยนพฤติกรรมทั้งที่ได้รับการสนับสนุนแล้ว ก็อาจต้องเริ่มใช้มาตรการตามหลักผู้ก่อมลพิษเป็นผู้จ่ายหรือ Polluter Pays Principle มากขึ้น

นอกจากนี้ ปัญหาการเผาไม่ได้เป็นเพียงปัญหาของเกษตรกร แต่เกี่ยวข้องกับทั้งระบบห่วงโซ่อุปทาน หากผู้รับซื้อไม่รับซื้อผลผลิตจากพื้นที่เผา เกษตรกรก็อาจไม่เผา แต่ปัจจุบันโรงงานจำนวนมากยังคงรับซื้อผลผลิตจากพื้นที่เผาอยู่ ทำให้แรงจูงใจในการเปลี่ยนพฤติกรรมยังไม่ชัดเจน อีกโจทย์สำคัญคือ “ความทันเวลา” ของมาตรการ เพราะเกษตรกรต้องเร่งจัดการพื้นที่เพาะปลูกแข่งกับเวลา แต่หลายครั้งมาตรการช่วยเหลือของภาครัฐกลับไม่ทันต่อสถานการณ์จริง

ท้ายที่สุด นักวิจัยมองว่า ปัญหาการเผาไม่ใช่เพียงปัญหารายบุคคล แต่เป็นความเสี่ยงเชิงระบบที่ต้องการกลไกเชิงระบบเข้ามารองรับ ซึ่งปัจจุบันประเทศไทยยังขาดกลไกดังกล่าวอย่างชัดเจน และนี่คือสิ่งที่หลายฝ่ายกำลังพยายามผลักดันผ่านร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาด ในขณะนี้