IAEA เปิดโมเดลระดมทุนโรงไฟฟ้า SMR แนะอย่ามองแค่โรงแรก ต้องวางแผนทั้งพอร์ต

นางสาวบรีแอนนา ลาเซอร์วิทซ์  นักเศรษฐศาสตร์พลังงานจากทบวงการพลังงานปรมาณูระหว่างประเทศ (IAEA) นำเสนอแนวทางการจัดหาเงินทุนสำหรับโครงการพลังงานนิวเคลียร์ ในการอบรมเชิงปฏิบัติการ IAEA–United States Regional Workshop on Scaling SMR Deployment: From FOAK to NOAK Financing Models เมื่อวันที่ 2 พ.ย. 2569 โดยอธิบายความแตกต่างระหว่าง Funding และ Financing ซึ่งเป็นเงินทุนคนละระดับ ได้แก่ เงินทุนสนับสนุนการจัดตั้งโครงการพลังงานนิวเคลียร์ในระดับประเทศ และการจัดหาเงินทุนสำหรับโครงการโรงไฟฟ้านิวเคลียร์แต่ละแห่ง รวมถึงต้นทุนหลัก ความรับผิดชอบในการจัดหาเงินทุน และแหล่งเงินทุนตลอดวงจรของโครงการ

นอกจากนี้ยังกล่าวว่า IAEA แบ่งการพิจารณาเงินทุนออกเป็น 2 ส่วน โดย Funding หมายถึงเงินทุนสำหรับโครงการในระดับแผนงานของประเทศ ครอบคลุมสิ่งที่รัฐบาลสามารถจัดหาให้ได้ เช่น การจัดตั้งสถาบันและโครงสร้างพื้นฐานระดับประเทศที่จำเป็นต่อการดำเนินโครงการพลังงานนิวเคลียร์ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นความรับผิดชอบของรัฐบาลในการจัดตั้งสถาบันเหล่านี้

อย่างไรก็ตาม การประเมินต้นทุนของการจัดตั้งโครงการในระดับนี้ทำได้ยาก เนื่องจากเป็นรายจ่ายของรัฐบาลที่ใช้ในการจัดตั้งสถาบันต่าง ๆ และแต่ละประเทศมีค่าใช้จ่ายแตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับโครงสร้างการกำกับดูแล ระบบกฎหมาย และแนวทางที่แต่ละประเทศเลือกใช้ในการจัดตั้งหน่วยงาน เช่น NEPIO ซึ่งจะเริ่มดำเนินงานเพื่อกำกับดูแลโครงการพลังงานนิวเคลียร์โดยรวม

ส่วน Financing หมายถึงการจัดหาเงินทุนสำหรับโครงการโรงไฟฟ้านิวเคลียร์แต่ละแห่ง ครอบคลุมการพัฒนา การก่อสร้าง และการเดินเครื่องโรงไฟฟ้า โดยหลักแล้วเป็นความรับผิดชอบของเจ้าของโครงการหรือผู้ดำเนินการโรงไฟฟ้า ขณะที่ต้นทุนการจัดหาเงินทุนสำหรับโครงการจะได้รับการชำระคืนจากรายได้การจำหน่ายไฟฟ้าเมื่อโรงไฟฟ้าเริ่มเดินเครื่องแล้ว

เตรียมความพร้อมโครงการผ่าน 3 ระยะ

นางสาวบรีแอนนา กล่าวถึง Milestones Approach ของ IAEA ซึ่งเป็นแนวทางที่ช่วยให้ประเทศสมาชิกพัฒนาโครงการพลังงานนิวเคลียร์และโครงการโรงไฟฟ้านิวเคลียร์แห่งแรก ตั้งแต่การเตรียมความพร้อมไปจนถึงการก่อสร้าง การเดินเครื่อง และการเข้าสู่การดำเนินงานเชิงพาณิชย์ โดยบางประเทศอาจต้องกลับมาดำเนินกระบวนการตามแนวทางนี้อีกครั้ง หากผ่านมาหลายปีแล้วนับตั้งแต่มีการก่อสร้างโรงไฟฟ้านิวเคลียร์แห่งแรก

แนวทางดังกล่าวแบ่งออกเป็น 3 ระยะ ได้แก่ 1. การพิจารณาประเด็นต่าง ๆ ก่อนตัดสินใจเริ่มโครงการพลังงานนิวเคลียร์ 2. การเตรียมความพร้อมสำหรับการทำสัญญาและการก่อสร้างโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ และ 3. การดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ เพื่อก่อสร้างโรงไฟฟ้านิวเคลียร์แห่งแรก

ระหว่างแต่ละระยะจะมีหมุดหมายสำคัญโดยการตัดสินใจลงทุนขั้นสุดท้าย จะเกิดขึ้นในระยะที่ 3 แต่การเตรียมความพร้อมเพื่อไปสู่การตัดสินใจดังกล่าวต้องดำเนินการมาตั้งแต่ระยะที่ 1 และ 2 รวมถึงการพิจารณาประเด็นด้าน Funding และ Financing ด้วย

โรงไฟฟ้านิวเคลียร์มีต้นทุนสูงตั้งแต่ช่วงก่อสร้าง

สำหรับลักษณะต้นทุนของโครงการโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ ตัวเเทนจาก IAEA อธิบายว่า สิ่งที่ทำให้โครงการประเภทนี้แตกต่างจากเทคโนโลยีพลังงานอื่น คือการมีต้นทุนเงินลงทุน จำนวนมากตั้งแต่ช่วงเริ่มต้นโครงการ โดยการพิจารณาต้นทุนในส่วนนี้เป็นการพิจารณาเฉพาะค่าใช้จ่าย ไม่รวมรายได้หรือมูลค่าเพิ่มเติมที่โครงการอาจสร้างขึ้นในภายหลัง

โครงการโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ต้องใช้เงินลงทุนจำนวนมากในช่วงการก่อสร้าง ก่อนที่จะมีโอกาสสร้างรายได้กลับคืนมา ขณะที่ในช่วงการพัฒนาโครงการ ประเทศที่เพิ่งเริ่มต้นพัฒนาพลังงานนิวเคลียร์ต้องพิจารณาว่าพลังงานนิวเคลียร์เหมาะสมกับประเทศหรือไม่ รวมถึงเวลาและความพยายามที่ใช้ในกระบวนการเตรียมความพร้อมก็ถือเป็นส่วนหนึ่งของต้นทุนการพัฒนาโครงการได้เช่นกัน

เมื่อเข้าสู่ระยะก่อสร้าง จะมีต้นทุนการก่อสร้างในระดับสูง ส่วนระยะเดินเครื่องจะมีต้นทุนเชื้อเพลิงที่ค่อนข้างต่ำและคาดการณ์ได้ รวมถึงค่าใช้จ่ายในการเดินเครื่องและบำรุงรักษา โดยในช่วงการเดินเครื่องจะมีค่าใช้จ่ายสำหรับการบำรุงรักษาครั้งใหญ่ทุก ๆ ประมาณ 5-7 ปี

นอกจากนี้ยังมีต้นทุนการรื้อถอนโรงไฟฟ้า (Decommissioning) และค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับเชื้อเพลิงใช้แล้ว (Spent Fuel) ซึ่งต้องบริหารจัดการเมื่อสิ้นสุดอายุโครงการ โดยต้นทุนการก่อสร้างและการรื้อถอนมีลักษณะสำคัญคือ เกิดขึ้นในช่วงเวลาที่โครงการยังไม่มีรายได้ หรือไม่มีรายได้อีกต่อไปแล้ว แต่ยังคงมีค่าใช้จ่ายที่ต้องบริหารจัดการ

การจัดหาเงินทุนไม่สามารถแก้ปัญหาพื้นฐานของโครงการ

ตัวเเทนจาก IAEA  กล่าวว่า การจัดหาเงินทุนในต้นทุนที่เหมาะสม (Affordable Finance) เป็นเป้าหมายที่ทุกฝ่ายต้องการ เนื่องจากการลดต้นทุนเงินทุน (Cost of Capital) จะช่วยลดต้นทุนรวมของโครงการ

อย่างไรก็ตาม การจัดหาเงินทุนสามารถสนับสนุนโครงการที่มีพื้นฐานแข็งแกร่งได้ แต่ไม่สามารถชดเชยจุดอ่อนพื้นฐานของโครงการได้ทั้งหมด ปัญหาที่เกี่ยวข้องกับการตัดสินใจเลือกเทคโนโลยีหรือการดำเนินโครงการ ไม่สามารถแก้ไขได้ทั้งหมดด้วยกระบวนการจัดหาเงินทุน ดังนั้น Financing จึงไม่ใช่ปัจจัยทั้งหมดหรือคำตอบสุดท้ายที่จะทำให้โครงการมีต้นทุนต่ำลง

สำหรับความพร้อมของโครงการในระดับแผนงาน (Program Readiness) ต้องพิจารณาการวางแผนพลังงาน กรอบกฎหมายและกฎระเบียบ สถาบันที่มีขีดความสามารถ รวมถึงบุคลากรที่ผ่านการฝึกอบรมและพร้อมปฏิบัติงาน

ส่วนการเตรียมโครงการ ต้องมีความต้องการใช้พลังงานที่น่าเชื่อถือรองรับ โดยต้องพิจารณาว่าประเทศมีความต้องการที่แท้จริงจากแผนพลังงานของประเทศหรือไม่ ไม่ใช่เพียงเดินหน้าโครงการเพราะเห็นว่าเป็นแนวคิดที่ดีหรือเป็นเป้าหมายของรัฐบาลเท่านั้น

รวมทั้งยังต้องพิจารณาว่าเป็นเทคโนโลยีหรือแบบโรงไฟฟ้าที่ผ่านการพิสูจน์แล้วหรือไม่ มีการประเมินต้นทุนและระยะเวลาที่สมเหตุสมผลหรือไม่ เจ้าของโครงการมีขีดความสามารถเพียงพอหรือไม่ และมีกลยุทธ์การดำเนินโครงการที่แข็งแกร่งหรือไม่

ปัจจัยเหล่านี้ช่วยบริหารจัดการความเสี่ยงของโครงการโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ โดยเฉพาะโครงการโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ ซึ่งต้องมีการกำหนดความรับผิดชอบระหว่างฝ่ายต่าง ๆ อย่างชัดเจน จัดสรรความเสี่ยงอย่างเหมาะสม มีแหล่งรายได้ที่น่าเชื่อถือ และได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาลในกรณีที่จำเป็น

ทั้งนี้ การสนับสนุนจากรัฐบาลไม่ได้หมายความว่ารัฐบาลต้องเป็นผู้สนับสนุนเงินทุนให้กับโครงการทั้งหมด และเงินทุนจากรัฐบาลก็ไม่จำเป็นต้องเป็นแหล่งเงินทุนหลักของโครงการเสมอไป

IAEA มุ่งเพิ่มการมีส่วนร่วมของนักลงทุนและผู้ให้กู้

ตัวเเทนจาก IAEA  กล่าวว่า ผลลัพธ์ด้านการจัดหาเงินทุนที่ IAEA ต้องการผลักดัน คือการเพิ่มการสนับสนุนจากนักลงทุนและความสนใจจากผู้ให้กู้ในโครงการพลังงานนิวเคลียร์ โดยมุ่งเปลี่ยนจากรูปแบบโครงการโรงไฟฟ้านิวเคลียร์แบบเดิมที่รัฐบาลเป็นผู้จัดหาเงินทุนทั้งหมด ไปสู่รูปแบบที่มีนักลงทุนเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น เป้าหมายดังกล่าวคือการลดส่วนเพิ่มความเสี่ยง และทำให้โครงการสามารถเข้าถึงเงินทุนในต้นทุนที่เหมาะสมมากขึ้น

เมื่อพิจารณาความเสี่ยงตลอดอายุโครงการในมุมมองของนักลงทุน สามารถแบ่งออกเป็นช่วงก่อนเริ่มโครงการและก่อนการก่อสร้าง ช่วงก่อสร้าง ช่วงเดินเครื่องและบำรุงรักษา และช่วงรื้อถอนโรงไฟฟ้า

ในช่วงก่อนเริ่มโครงการและก่อนการก่อสร้างถือเป็นช่วงที่มีความเสี่ยงสูงมาก เนื่องจากนักลงทุนยังไม่แน่ใจว่าโครงการจะเดินหน้าต่อหรือก่อสร้างจนแล้วเสร็จได้หรือไม่ อีกทั้งยังไม่มีรายได้เกิดขึ้นจากโครงการ ทำให้มีนักลงทุนที่พร้อมลงทุนในช่วงนี้ค่อนข้างจำกัด แม้จะยังมีกลุ่มนักลงทุนที่ยอมรับความเสี่ยงดังกล่าวอยู่ก็ตาม

เมื่อเข้าสู่ช่วงก่อสร้างและการเดินเครื่อง โครงการจะเริ่มมีช่องทางสร้างรายได้ ทำให้สามารถดึงดูดนักลงทุนได้หลากหลายกลุ่มมากขึ้น ส่วนช่วงรื้อถอนโรงไฟฟ้าเป็นระยะที่โครงการไม่มีรายได้อีกต่อไป แต่ยังมีค่าใช้จ่ายที่ต้องบริหารจัดการ โดยโครงการโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ที่ดำเนินงานอยู่ในปัจจุบันสามารถบริหารจัดการค่าใช้จ่ายเหล่านี้ผ่านกองทุนทรัสต์ (Trust Funds) หรือบัญชีสำรองสำหรับการชำระหนี้ในรูปแบบอื่น ๆ

แหล่งเงินทุนแตกต่างกันในแต่ละช่วงของโครงการ

สำหรับกรอบเวลาการจัดหาเงินทุน ตัวเเทนจาก IAEA อธิบายว่า โครงการโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ไม่สามารถพึ่งพาแหล่งเงินทุนเพียงแหล่งเดียวเพื่อสนับสนุนโครงการได้ตลอดทั้งกระบวนการ แต่ละกิจกรรมและแต่ละช่วงของโครงการต้องใช้เงินทุนในรูปแบบที่แตกต่างกัน

ในช่วงการจัดตั้งโครงการระดับแผนงานและการพัฒนาในระยะเริ่มต้น ซึ่งเป็นส่วนของ Funding แหล่งเงินทุนอาจมาจากงบประมาณรัฐบาล เงินให้เปล่า (Grants) และเงินลงทุนจากผู้สนับสนุนโครงการในระยะเริ่มต้น (Early Sponsor Equity)

สำหรับขั้นตอนการเตรียมโครงการ แหล่งเงินทุนอาจมาจากเงินลงทุนเชิงกลยุทธ์ของผู้สนับสนุนโครงการการสนับสนุนจากผู้จำหน่ายเทคโนโลยี (Vendor Support) และเงินทุนเพื่อการพัฒนาในรูปแบบอื่น ๆ 

เมื่อถึงขั้นตอนการปิดการจัดหาเงินทุนจะมีการจัดหาเงินกู้ที่ได้รับการผูกพันไว้แล้วโดยหน่วยงานสินเชื่อเพื่อการส่งออกอาจเข้ามาสนับสนุนทั้งเงินกู้และเงินทุนในรูปแบบส่วนทุนได้เช่นกัน

ในช่วงก่อสร้าง ยังสามารถใช้การค้ำประกันและเงินทุนในรูปแบบส่วนทุนอื่น ๆ รวมถึงเงินกู้และเงินสมทบทุนในแต่ละระยะ ขณะที่ช่วงเดินเครื่องและการขยายโครงการไปสู่การก่อสร้างโรงไฟฟ้าหน่วยถัดไป จะสามารถเข้าถึงเงินทุนจากสถาบันการเงินในวงกว้างมากขึ้น รวมถึงตลาดตราสารหนี้

ตัวเเทนจาก IAEA  เน้นว่า แหล่งเงินทุนที่ใช้ในแต่ละช่วงมีความแตกต่างกัน และทุกขั้นตอนต้องลดความไม่แน่นอนลงให้มากพอ เพื่อให้สามารถระดมทุนสำหรับการดำเนินงานในขั้นตอนถัดไปได้

ลดต้นทุนจากโรงไฟฟ้าหน่วยแรกสู่หน่วยถัดไป

สำหรับการเปลี่ยนผ่านจากโรงไฟฟ้าหน่วยแรก (First-of-a-Kind: FOAK) ไปสู่โรงไฟฟ้าหน่วยถัด ๆ ไป (Nth-of-a-Kind: NOAK) เป้าหมายคือการลดต้นทุนโดยรวมของโครงการ โดยส่วนหนึ่งทำได้ผ่านการลดต้นทุนเงินทุน หรือค่าใช้จ่ายในการระดมเงินทุนสำหรับโครงการ

จากการศึกษาประสบการณ์ของโครงการโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ในอดีตที่สามารถควบคุมการก่อสร้างและต้นทุนได้อย่างคาดการณ์ได้ พบว่าโครงการเหล่านี้มีลักษณะสำคัญบางประการร่วมกัน โดยไม่ได้ขึ้นอยู่กับเทคโนโลยีเพียงอย่างเดียว แต่ต้องสร้างโครงการที่มีความต่อเนื่องและน่าเชื่อถือ ไม่ใช่ดำเนินการเฉพาะโครงการใดโครงการหนึ่งที่แยกออกมา หมายความว่า ประเทศไม่ควรพิจารณาเฉพาะโครงการโรงไฟฟ้านิวเคลียร์แห่งแรกเท่านั้น แต่ต้องคำนึงถึงขนาดของโครงการและแผนการก่อสร้างโรงไฟฟ้าหน่วยถัด ๆ ไปที่จะตามมาด้วย

นอกจากนี้ ยังต้องมีปฏิสัมพันธ์กับหน่วยงานกำกับดูแลอย่างมีประสิทธิภาพ มีรูปแบบการถือครองโครงการร่วมกัน ซึ่งในอดีตพบว่าประสบความสำเร็จได้ดี รวมถึงการสร้างและรักษาขีดความสามารถในการดำเนินโครงการผ่านผู้จัดการโครงการและผู้รับเหมาที่มีประสบการณ์

อีกประเด็นสำคัญคือ การเรียนรู้เพื่อลดต้นทุนเงินลงทุนและส่วนเพิ่มความเสี่ยง โดยต้องคำนึงถึงข้อเท็จจริงว่าโครงการโรงไฟฟ้าหน่วยแรกหรือ FOAK มีต้นทุนสูงกว่าโรงไฟฟ้าหน่วยที่สอง สาม หรือสี่ อย่างแน่นอน

ฝาก 4 คำถามสำคัญในการพัฒนาโครงการนิวเคลียร์

ในช่วงท้ายของการนำเสนอ ตัวเเทนจาก IAEA  ฝากคำถามสำคัญไว้เพื่อให้ผู้เข้าร่วมประชุมนำไปพิจารณาและหารือร่วมกันตลอดสัปดาห์ ได้แก่ รัฐบาลจำเป็นต้องจัดสรรงบประมาณสนับสนุนอะไรบ้าง เพื่อจัดตั้งโครงการพลังงานนิวเคลียร์ที่มีความน่าเชื่อถือ เจ้าของโครงการต้องแสดงให้เห็นถึงอะไรบ้าง เพื่อทำให้โครงการมีความน่าสนใจสำหรับการลงทุน ฝ่ายใดสามารถบริหารจัดการความเสี่ยงแต่ละประเภทได้ดีที่สุด โครงการโรงไฟฟ้าแห่งแรกจะช่วยสร้างเงื่อนไขที่ดีขึ้นสำหรับโครงการโรงไฟฟ้าที่จะตามมาได้อย่างไร