ส่องงบฯต้านโกง 11 ปี ควัก 7.6 หมื่นล้าน สวนทางดัชนี CPI ไทยยังดิ่งเหว

ทุกครั้งที่ พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ผ่านการอนุมัติจากสภาและประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา สปอตไลต์ของสังคมมักสาดส่องไปที่เม็ดเงินก้อนมหึมาของกระทรวงเกรดเอ อย่างกลาโหม มหาดไทย หรือเมกะโปรเจกต์ของคมนาคม

น้อยคนนักจะพลิกหน้ากระดาษเอกสารงบประมาณหลายเล่มหนาเป็นหลายร้อยหน้าเพื่อตามหาเม็ดเงินอีกก้อนหนึ่ง ที่ถูกตีตราว่าเป็น "อาวุธ" ในการฟาดฟันกับโรคร้ายเรื้อรังที่ฉุดรั้งประเทศไทยมานานหลายทศวรรษ นั่นคือ "งบประมาณต่อต้านการทุจริตคอร์รัปชัน"  ที่ใช้ไปกว่าหมื่นล้านบาทในรอบ 11 ปีที่ผ่านมา

ฐานเศรษฐกิจไล่เรียงพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2560 จนถึงร่าง พ.ร.บ.ปีงบประมาณ 2570 รวม 11 ปีงบประมาณ เจาะลึกไปถึงบทมาตราที่กำหนดงบประมาณของหน่วยงานที่มีภารกิจตรวจสอบและปราบปรามการทุจริตโดยตรง ทั้งสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.) และสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.)

พร้อมทั้งตามรอยเงินอีกก้อนที่กระจายอยู่ใน "แผนงานบูรณาการต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบ" และ "แผนงานบูรณาการรัฐบาลดิจิทัล" ซึ่งเป็นเครื่องมือใหม่ที่รัฐหวังใช้อุดช่องโหว่ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ แล้วนำมาวางเทียบกับดัชนีการรับรู้การทุจริต หรือ Corruption Perceptions Index (CPI) ที่จัดทำโดยองค์กรเพื่อความโปร่งใสนานาชาติ (Transparency International)

ผลลัพธ์ที่ได้คือภาพความย้อนแย้งที่ชัดเจน งบประมาณรวมของสามหน่วยงานหลักตลอด 11 ปีงบประมาณ อยู่ที่ 68,636.2 ล้านบาท และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่องแทบทุกปี แต่คะแนน CPI ของไทยกลับแกว่งตัวอยู่ในกรอบแคบๆ ระหว่าง 34-37 คะแนนจากคะแนนเต็ม 100 มาตลอดทศวรรษ และร่วงลงมาแตะระดับต่ำสุดในรอบเกือบ 20 ปีที่ 33 คะแนนในปี 2568

สถิติดัชนีการรับรู้การทุจริต (CPI) ของประเทศไทยย้อนหลัง 11 ปี พ.ศ. 2558–2568

เริ่มต้นให้เห็นภาพจากปีล่าสุดคือ ปี พ.ศ. 2568 (ค.ศ. 2025) ประเทศไทยได้รับคะแนน 33 คะแนน ซึ่งถือเป็นระดับคะแนนที่ต่ำที่สุดในรอบ 20 ปี ก็ว่าได้ โดยอยู่ในอันดับที่ 116 จาก 182 ประเทศ ขยับลดลงจาก ปี พ.ศ. 2567 (ค.ศ. 2024) ที่ทำได้ 34 คะแนน ในอันดับที่ 107 จาก 180 ประเทศ และ ปี พ.ศ. 2566 (ค.ศ. 2023) ที่ได้รับ 35 คะแนน ในอันดับที่ 108 จาก 180 ประเทศ

ในช่วงก่อนหน้านั้นคะแนนของไทยมีการทรงตัวและขยับขึ้นลงเล็กน้อย โดยใน ปี พ.ศ. 2565 (ค.ศ. 2022) ได้รับ 36 คะแนน อันดับที่ 101 จาก 180 ประเทศ ขณะที่ใน ปี พ.ศ. 2564 (ค.ศ. 2021) คะแนนลดลงมาอยู่ที่ 35 คะแนน อันดับที่ 110 จาก 180 ประเทศ
 

สำหรับช่วงปี พ.ศ. 2561 ถึง 2563 คะแนนของประเทศไทยคงที่ต่อเนื่องกัน 3 ปีที่ 36 คะแนน โดยใน ปี พ.ศ. 2563 (ค.ศ. 2020) อยู่อันดับที่ 104, ปี พ.ศ. 2562 (ค.ศ. 2019) อยู่อันดับที่ 101  และ ปี พ.ศ. 2561 (ค.ศ. 2018) อยู่ในอันดับที่ 99 จากทั้งหมด 180 ประเทศ

หากย้อนกลับให้เห็นอีกภาพจาก พ.ร.บ.งบประมาณ 2560 ที่ยังมีการกำหนดยุทธศาสตร์บูรณาการปราบโกงประเทศไทยเคยทำคะแนนได้ 37 คะแนน อยู่ในอันดับที่ 96 จาก 180 ประเทศ
 ซึ่งดีขึ้นจาก ปี พ.ศ. 2559 (ค.ศ. 2016) ที่ได้ 35 คะแนน ในอันดับที่ 101 จาก 176 ประเทศ

ทั้งนี้ จุดที่ประเทศไทยทำผลงานด้านความโปร่งใสได้ดีที่สุดตามสถิติชุดนี้คือ ปี พ.ศ. 2558 (ค.ศ. 2015) โดยได้รับคะแนนสูงถึง 38 คะแนน และอยู่ในอันดับโลกที่ดีที่สุดคือ อันดับที่ 76 จากจำนวนประเทศที่เข้ารับการประเมิน 168 ประเทศ

งบสู้โกงถูกกำหนดไว้ตรงไหนในกฎหมายงบประมาณ

คราวนี้ย้อนกลับมาไล่เรียงที่ "พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี" แต่ละฉบับ จัดวางงบประมาณของแต่ละหน่วยงานเป็นหมวดหมู่ตามสถานะทางกฎหมาย ป.ป.ช. และ สตง. ในฐานะองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ถูกจัดกลุ่มไว้ในหมวด "หน่วยงานขององค์กรอิสระและองค์กรอัยการ" ขณะที่ ป.ป.ท. ซึ่งเป็นหน่วยราชการสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี ถูกจัดไว้ในหมวด "ส่วนราชการไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง" 

แต่กฎหมายงบประมาณยังมีอีกกลไกหนึ่งที่ตั้งงบสู้โกงแยกไว้ต่างหาก ในลักษณะ "ยุทธศาสตร์การจัดสรรงบประมาณแบบบูรณาการ" ซึ่งกระจัดกระจายเงินให้หลายกระทรวงทำงานร่วมกันภายใต้เป้าหมายเดียวกัน โดยมีอยู่สองแผนงานที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับโจทย์การปราบโกงและความโปร่งใส ได้แก่ "แผนงานบูรณาการต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบ" และ "แผนงานบูรณาการรัฐบาลดิจิทัล"

ยกตัวอย่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 มาตรา 40 กำหนดงบแผนงานต่อต้านทุจริตไว้ที่ 957.0 ล้านบาท จำแนกออกเป็น 14 กลุ่มหน่วยงาน ตั้งแต่สำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวงมหาดไทย กระทรวงยุติธรรม กระทรวงแรงงาน ไปจนถึงหน่วยงานองค์กรอิสระอย่าง ป.ป.ช. และ สตง. โดยกระทรวงศึกษาธิการรับส่วนแบ่งมากที่สุดในปีนั้นถึง 170.1 ล้านบาท สะท้อนแนวคิดที่ว่าการปลูกฝังค่านิยมสุจริตต้องเริ่มตั้งแต่ในห้องเรียน

ส่วนแผนงานบูรณาการรัฐบาลดิจิทัลนั้น เริ่มปรากฏเป็นเงินก้อนใหญ่ชัดเจนตั้งแต่ปีงบประมาณ 2564 เป็นต้นมา ด้วยแนวคิดที่ว่าการนำเทคโนโลยีดิจิทัลมาใช้ในการให้บริการประชาชนและการทำงานของหน่วยงานรัฐ จะช่วยลดการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ ซึ่งเป็นช่องทางหลักที่มักนำไปสู่การเรียกรับผลประโยชน์

เส้นทาง 11 ปีงบประมาณของ 3 หน่วยงานปราบโกง

เมื่อไล่เรียงงบประมาณของ ป.ป.ช. ย้อนหลังตั้งแต่ปีงบประมาณ 2560 จะเห็นเส้นทางที่ไต่ระดับขึ้นจาก 2,017.3 ล้านบาท เป็น 2,426.7 ล้านบาทในปี 2561 ก่อนแกว่งตัวลงเล็กน้อยในปี 2562 ที่ 2,238.8 ล้านบาท แล้วไต่ขึ้นต่อเนื่องเป็น 2,368.9 ล้านบาทในปี 2563 และ 2,365.4 ล้านบาทในปี 2564

จุดเปลี่ยนสำคัญเกิดขึ้นตั้งแต่ปีงบประมาณ 2565 เป็นต้นมา ที่งบของ ป.ป.ช. เริ่มขยับขึ้นเร็วกว่าเดิมอย่างชัดเจน จาก 2,555.0 ล้านบาทในปี 2565 เป็น 2,845.7 ล้านบาทในปี 2566 และกระโดดขึ้นเป็น 3,759.5 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2567 ก่อนทะลุหลัก 4,000 ล้านบาทเป็นครั้งแรกในปีงบประมาณ 2568 ที่ 4,458.7 ล้านบาท และแตะระดับสูงสุดในรอบ 11 ปีที่ 4,503.9 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2569 ก่อนปรับลดลงเล็กน้อยมาอยู่ที่ 4,328.3 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2570 ทั้งนี้ยังไม่นับรวมงบของกองทุนป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติที่แยกไว้ต่างหาก

ด้าน ป.ป.ท. ซึ่งมีขนาดงบเล็กกว่า ป.ป.ช. หลายเท่าตัว เริ่มต้นที่ 394.2 ล้านบาทในปี 2560 ไต่ขึ้นเป็น 437.9 ล้านบาทในปี 2561 และ 496 ล้านบาทในปี 2562 ก่อนแตะระดับ 560.3 ล้านบาทในปี 2563 ซึ่งถือเป็นจุดสูงสุดช่วงต้นทศวรรษ

จากนั้นทรงตัวอยู่ในกรอบ 512-520 ล้านบาทต่อเนื่องหลายปีระหว่างปีงบประมาณ 2564-2567 ก่อนกระโดดขึ้นอย่างมีนัยสำคัญเป็น 769.2 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2568 และทรงตัวใกล้เคียงกันที่ 768.2 ล้านบาทในปี 2569 และ 792.9 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2570

ขณะที่ สตง. หน่วยงานตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแผ่นดินที่มีขนาดงบใหญ่ที่สุดในสามหน่วยงานนี้ เริ่มต้นที่ 2,049.7 ล้านบาทในปี 2560 ไต่ขึ้นต่อเนื่องแทบทุกปีเป็น 2,263.3 ล้านบาทในปี 2561 และ 2,274.9 ล้านบาทในปี 2562 ก่อนขยับขึ้นเป็น 2,331.8 ล้านบาทในปี 2563 และ 2,510.5 ล้านบาทในปี 2564 แล้วปรับลดลงเล็กน้อยเหลือ 2,481.4 ล้านบาทในปี 2565 และ 2,490.3 ล้านบาทในปี 2566 ก่อนพุ่งขึ้นแรงเป็น 2,830.7 ล้านบาทในปี 2567 และแตะระดับสูงสุดในรอบ 11 ปีที่ 3,192.4 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2568 แล้วปรับลดลงมาอยู่ที่ 2,921.4 ล้านบาทในปี 2569 ก่อนขยับขึ้นอีกครั้งเป็น 3,142.7 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2570

เมื่อรัฐหันมาพึ่งดิจิทัลเพื่อลดดุลพินิจ

หากดูเฉพาะ "แผนงานบูรณาการรัฐบาลดิจิทัล" ซึ่งเป็นเงินก้อนที่ใช้พัฒนาระบบราชการให้ทำงานผ่านช่องทางดิจิทัลมากขึ้น จะเห็นการเติบโตกว่าเงินก้อนอื่นๆ ทั้งหมด จากระดับ 1,903.2 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2564 ขยับเป็น 2,277.2 ล้านบาทในปี 2566 และ 2,806.1 ล้านบาทในปี 2567 ก่อนเร่งตัวขึ้นอย่างก้าวกระโดดเป็น 3,538.9 ล้านบาทในปี 2568 และทะยานขึ้นไปถึง 6,856.7 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2569 แล้วยังคงเดินหน้าต่อเป็น 8,723.0 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2570 หรือเพิ่มขึ้นกว่า 4 เท่าตัวภายในเวลาเพียง 6 ปี

สะท้อนว่ารัฐบาลเริ่มมองเห็นว่าการลดขั้นตอนและดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ผ่านเทคโนโลยี อาจเป็นทางออกระยะยาวที่ยั่งยืนกว่าการเพิ่มกำลังคนของหน่วยงานปราบปราม

ส่วนแผนงานบูรณาการต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบ ซึ่งเป็นเงินที่กระจายให้กระทรวงต่างๆ ทำงานร่วมกันโดยตรงนั้น กลับมีทิศทางที่ผันผวนไม่แน่นอน จาก 533.5 ล้านบาทในปี 2560 ไต่ระดับขึ้นๆ ลงๆ อยู่ในกรอบ 478-957 ล้านบาทตลอดช่วงปี 2561-2567 แล้วขยับขึ้นเป็น 953.6 ล้านบาทในปี 2568 และ 943.3 ล้านบาทในปี 2569 ก่อนลดลงมาอยู่ที่ 761.7 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2570

รวม 11 ปี ใช้เงินภาษีสู้โกงไปเท่าไร

เมื่อรวมยอดงบประมาณของ ป.ป.ช. ตลอด 11 ปีงบประมาณ ตั้งแต่ 2560 ถึง 2570 พบว่ามีมูลค่ารวมทั้งสิ้น 33,868.2 ล้านบาท ขณะที่งบของ ป.ป.ท. มีมูลค่ารวม 6,278.9 ล้านบาท และงบของ สตง. มีมูลค่ารวมสูงสุดในสามหน่วยงานที่ 28,489.1 ล้านบาท เมื่อนำสามก้อนมารวมกัน ยอดงบประมาณที่รัฐไทยทุ่มให้กับสามหน่วยงานหลักด้านการตรวจสอบและปราบปรามการทุจริตในรอบ 11 ปีงบประมาณ จึงอยู่ที่ 68,636.2 ล้านบาท หรือเกือบ 6.9 หมื่นล้านบาท

หากนับรวมงบแผนงานบูรณาการต่อต้านการทุจริตและประพฤติมิชอบอีก 8,167.6 ล้านบาทตลอด 11 ปี ยอดรวมทั้งหมดจะขยับขึ้นไปใกล้เคียง 7.68 หมื่นล้านบาท โดยยังไม่นับรวมงบแผนงานบูรณาการรัฐบาลดิจิทัลซึ่งมีแนวโน้มเติบโตเร็วที่สุดในบรรดาเงินก้อนที่เกี่ยวข้องกับการสร้างความโปร่งใสของภาครัฐทั้งหมด

ตัวเลขงบขึ้น แต่คะแนน CPI ไทยไม่ไปไหน

นี่คือจุดที่ตัวเลขงบประมาณเริ่มขัดแย้งกับความเป็นจริง เพราะตลอดช่วงเวลาที่งบสู้โกงของไทยไต่ระดับขึ้นเกือบเท่าตัว คะแนน CPI ของไทยกลับแทบไม่ขยับไปจากเดิม ปี 2560 ไทยได้ 37 คะแนน ซึ่งถือเป็นคะแนนที่ดีที่สุดในรอบทศวรรษที่ผ่านมา อยู่อันดับ 96 ของโลก จากนั้นคะแนนแกว่งตัวอยู่ในกรอบแคบๆ ที่ 35-36 คะแนนตลอดปี 2561-2565 ก่อนจะไหลลงต่อเนื่องเป็น 35 คะแนนในปี 2566 และ 34 คะแนนในปี 2567 และร่วงลงไปแตะ 33 คะแนนในปี 2568 ซึ่งเป็นระดับต่ำสุดในรอบเกือบ 20 ปี ขณะที่อันดับโลกก็ร่วงจากอันดับ 96 มาอยู่ที่อันดับ 116 จาก 182 ประเทศที่ได้รับการประเมิน

ความย้อนแย้งนี้สอดคล้องกับมุมมองของผู้ที่ทำงานด้านการต่อต้านคอร์รัปชันและด้านวางระบบข้าราชการให้มีความโปร่งใสที่ตั้งข้อสังเกตค่อนข้างตรงกันว่า คะแนน CPI ของไทยที่ลดลงมักมาจากมุมมองของภาคเอกชนและนักลงทุนต่างชาติที่ยังคงกังวลเรื่องดุลพินิจและขั้นตอนการทำงานของเจ้าหน้าที่รัฐ

รวมถึงปัญหาการเรียกรับผลประโยชน์ในระดับปฏิบัติการที่ยังคงเป็นอุปสรรคสำคัญในการทำธุรกิจ ซึ่งชี้ให้เห็นว่างบประมาณจำนวนมากที่ทุ่มลงไปในแต่ละปี อาจยังกระจุกตัวอยู่กับงานเชิงระบบราชการ การจัดกิจกรรมสร้างความตระหนักรู้ หรือการเพิ่มกำลังคนของหน่วยงานตรวจสอบ มากกว่าการแก้ปัญหาคอขวดเชิงโครงสร้างที่ต้นตอของปัญหาอย่างแท้จริง