รู้ลึก "6 ข้อ UNCLOS" ชี้ชะตาพื้นที่ทับซ้อนทางทะเล ไทย-กัมพูชา

เมื่อวันนี้ประเทศไทย ตัดสินใจรีเซ็ตเกมต่อรองพื้นที่ทับซ้อนทางทะเล ไทย-กัมพูชา โดยทั้งสองประเทศต้องกลับไปใช้หลัก "UNCLOS" หรืออนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล นั่นหมายความว่าการเจรจาต่อจากนี้ ต้องเป็นไปภายใต้หลักการของ UNCLOS ซึ่งหากไม่สามารถตกลงกันได้ สุดท้ายย่อมต้องชี้ขาดกันที่ "ศาลระหว่างประเทศ" โดยทั้งสองฝ่ายตกลงนำเรื่องไปให้ ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (ICJ) และศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ (ITLOS) ตัดสิน 

นายบัณฑิต ศรีภา กัปตันเรือเดินสมุทรและนักวิเคราะห์นโยบายทางทะเลและโลจิสติกส์ อดีตที่ปรึกษากรรมาธิการพิจารณาMOU43/44 สภาผู้แทนราษฎร ให้ความเห็นจากผู้เชี่ยวชาญว่า หมากที่ฉลาดที่สุดสำหรับไทย คือไม่ควรเลิก MOU ทันทีแบบฟ้าผ่า แต่ควรสร้างหลักฐานว่าไทยพยายามแล้วในการเสนอปรับเงื่อนไข แต่ถ้ายังไม่สำเร็จจึงค่อยแจ้งยกเลิกฝ่ายเดียว โดยอ้างหลักกฎหมายสนธิสัญญาระหว่างประเทศ ซึ่งเปิดช่องให้ทำได้ภายใต้เงื่อนไขที่เหมาะสม

ฉากทัศน์ที่คาดว่ามีโอกาสสูงที่สุดกรณีที่ตกลงกันไม่ได้ คือการที่ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง เปิดกระบวนการไกล่เกลี่ยบังคับ (Compulsory Conciliation) โดยไม่ต้องรอความยินยอม ของอีกฝ่าย ซึ่งกระบวนการนี้จะมีคณะกรรมการ 5 คน ใช้เวลาประมาณ 1 ปี แต่ผลลัพธ์ไม่ผูกพัน ได้แค่ข้อเสนอแนะ

ไม่ว่าอย่างไรก็ตามประเทศไทยต้องเตรียมรับมือ กระบวนการไกล่เกลี่ยบังคับ (Compulsory Conciliation) ไว้ล่วงหน้า ทั้งแผนที่ พิกัด เส้นฐาน สิทธิ์เหนือเกาะกูด และหลักการแบ่งเขตที่เป็นธรรม ซึ่ง UNCLOS ไม่ได้ให้ "สูตรสำเร็จ" ว่าต้องแบ่งอย่างไร แต่ให้กรอบคิดและหลักการ ที่ศาลระหว่างประเทศใช้ซ้ำ ๆ จนกลายเป็นมาตรฐาน 6 หลักการสำคัญที่ไทยต้องรู้

6 หลัก UNCLOS หัวใจของเกมชี้ขาด

1. หลักความเป็นธรรม 

หลักนี้ถือเป็นหัวใจของทุกอย่าง ซึ่งบัญญัติไว้ในมาตรา 74 และ 83 ว่าด้วยการแบ่งเขตไหล่ทวีปและเขตเศรษฐกิจจำเพาะ (EEZ) ทั้งสองฝ่ายต้องตกลงกันโดยมุ่งให้ได้ "ผลที่ยุติธรรม" (Equitable Result) ในทางปฏิบัติ ICJ และ ITLOS ใช้หลักนี้เป็นเกณฑ์ตัดสินทุกคดีพิพาทเขตทะเล เช่น โรมาเนียกับยูเครน หรือบังกลาเทศกับเมียนมา

2. หลักเส้นกึ่งกลาง 

การลากเส้นกึ่งกลาง (Median Line) หรือเส้นระยะเท่ากัน (Equidistance Line) คือจุดเริ่มต้นที่ศาลนิยมใช้เป็นจุดตั้งต้น คือเส้นที่ทุกจุดบนเส้นมีระยะห่างจากชายฝั่งของทั้งสองประเทศเท่ากัน ความซับซ้อนอยู่ที่การเลือกจุดใดบนชายฝั่งมาคำนวณ โดยสามารถเลือกเกาะ หรือหินโสโครกเป็นชายฝั่งก็ได้ ซึ่งการเลือกเกาะที่แตกต่างกันอาจทำให้เส้นกึ่งกลางเปลี่ยนไปอย่างมาก กรณีไทย–กัมพูชา ปัญหาหลักคือสองประเทศใช้เส้นกึ่งกลางคนละเส้น เพราะเลือกจุดอ้างอิงบนเกาะต่างกัน

3. หลักการปรับตามสถานการณ์พิเศษ 

ถือเป็นตัวเปลี่ยนเกมที่กำหนดว่าผลสุดท้ายจะออกมาอย่างไร  เพราะศาลจะพิจารณาจากเส้นกึ่งกลางว่ามี "สถานการณ์พิเศษ" (Relevant Circumstances) อะไรบ้างที่ทำให้ต้องปรับเส้นนั้น ปัจจัยที่ศาลมักพิจารณา ได้แก่
รูปร่างของชายฝั่ง ถ้าชายฝั่งเว้าหรือนูนผิดปกติ จะส่งผลให้เส้นกึ่งกลางบิดเบี้ยวไปด้วย ซึ่งอาจไม่ยุติธรรม

• ความยาวของชายฝั่ง : ประเทศที่มีชายฝั่งยาวกว่าโดยทั่วไปควรได้พื้นที่ทะเลมากกว่า
• สถานะของเกาะ : เกาะขนาดใหญ่มีสิทธิ์เต็ม แต่เกาะเล็กหรือหินโสโครกอาจได้รับน้ำหนักน้อยลงในการคำนวณ
• ทรัพยากรธรรมชาติและกิจกรรมของมนุษย์ บางกรณีศาลพิจารณาว่าชาวประมงของฝ่ายใดใช้พื้นที่นั้นมาช้านานเพียงใด

ดังนั้นหากประเทศไทยใช้เกาะกูดเป็นจุดอ้างอิง ซึ่งถือเป็นเกาะขนาดใหญ่และมีผู้อยู่อาศัย จะส่งผลให้เส้นกึ่งกลางขยับเข้าหากัมพูชามากขึ้น

 4. หลักความสมดุล 

แม้จะลากเส้นและปรับตามสถานการณ์พิเศษแล้ว ศาลยังต้องทำการตรวจสอบขั้นสุดท้าย ด้วยหลักสัดส่วน (Proportionality) คือดูว่า พื้นที่ทะเลที่แต่ละฝ่ายได้รับนั้นสมดุลกับความยาวชายฝั่งของตนหรือไม่ ยกตัวอย่างให้เห็นภาพ  ถ้าประเทศ A มีชายฝั่งยาวกว่าประเทศ B ถึง 3 เท่า แต่หลังแบ่งเขตแล้ว A กลับได้พื้นที่ทะเลน้อยกว่า B นั่นคือสัญญาณว่าเส้นแบ่งเขตอาจไม่ยุติธรรม และต้องปรับใหม่

5. หลักสถานะของเกาะ 

มาตรา 121 แบ่งประเภทของ "เกาะ" ออกเป็นสองระดับหลัก ซึ่งส่งผลต่อสิทธิ์ในทะเลอย่างมาก โดยเกาะที่มีคนอยู่อาศัยและมีชีวิตทางเศรษฐกิจ จะมีสิทธิ์เต็มทั้งทะเลอาณาเขต 12 ไมล์ทะเล เขตต่อเนื่อง 24 ไมล์ทะเล และ EEZ 200 ไมล์ทะเล ส่วนหิน (Rocks) ที่คนอยู่ไม่ได้ จะมีสิทธิ์เพียงทะเลอาณาเขต 12 ไมล์ทะเล ไม่มี EEZ

ความแตกต่างนี้มีนัยสำคัญมาก เพราะ EEZ คือบริเวณที่มีสิทธิ์ขุดเจาะน้ำมันและก๊าซธรรมชาติ ถ้าเกาะใดถูกตัดสินว่าเป็นแค่ "หิน" ก็จะไม่มีสิทธิ์ EEZ และเส้นแบ่งเขตจะเปลี่ยนไปทันที ซึ่งการจำแนกประเภทเกาะไม่ใช่เรื่องตายตัว แต่ขึ้นอยู่กับข้อมูลและการโต้แย้งทางกฎหมาย

6. หลักการเจรจาโดยสุจริต 

UNCLOS กำหนดไว้ชัดเจนว่า ก่อนที่จะนำข้อพิพาทขึ้นสู่กระบวนการระงับข้อพิพาทระหว่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็น TLOS หรือ ICJ หรือใช้กระบวนการอนุญาโตตุลาการ ทั้งสองฝ่ายต้องพยายาม เจรจาโดยสุจริต (Good Faith) ก่อน คือต้องเกิดการเจรจาขึ้นจริงๆ ซึ่งกรณีไทย–กัมพูชา ได้มีการเจรจาในกรอบคณะกรรมการร่วม (JTC) มาตั้งแต่ปี 2544 แต่ยังไม่สามารถหาข้อสรุปได้ 

นายบัณฑิตสรุปทิ้งท้ายว่า ประเทศไทยต้องเตรียมข้อมูลให้พร้อมเสมอไม่ว่าจะเดินหมากขั้นไหน ทั้งแผนที่ พิกัด เส้นฐาน สิทธิ์เหนือเกาะกูด และหลักการแบ่งเขตที่เป็นธรรม โดยไม่ใช่การฉีก MOU44 ทิ้งในทันที แต่ต้องเกิดกระบวนการเจรจาเพื่อปรับเงื่อนไขร่วมกันก่อน หากตกลงกันไม่ได้จึงหารือเพื่อเห็นตรงกันทั้งสองฝ่ายในการยกเลิก MOUร่วมกัน ส่วนการบอกเลิกฝ่ายเดียวนั้นจะเกิดขึ้นก็ต่อเมื่อไม่สามารถได้ข้อสรุป ซึ่งนั่นหมายความว่าต้องพร้อมเข้าสู่กระบวนการ UNCLOS ซึ่งถือเป็นการย้ายจากโต๊ะเจรจาทวิภาคีที่ควบคุมได้ ไปสู่เวทีกฎหมายระหว่างประเทศที่ควบคุมยากกว่ามาก