ผ่าเบื้องลึก รัฐบาลรัดเข็มขัดคุมใช้เงินมาตรา 28 หลังยอดหนี้พุ่ง 1.1 ล้านล้าน

การประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) ล่าสุดเมื่อวันที่ 9 ธันวาคม 2568 ที่ผ่านมา กระทรวงการคลังได้นำเสนอแนวทางในการกำกับการดำเนิน โครงการมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 มีเป้าหมายสำคัญเกี่ยวกับการบริหารจัดการกระเป๋าเงินของรัฐบาล ภายใต้ มาตรา 28 ให้ชัดเจน ไม่ส่งผลกระทบต่อพื้นที่ทางการคลัง (Physical Space) เพื่อให้หน่วยงานของรัฐมีเงินสำรองไว้ทำโครงการต่าง ๆ ตามนโยบายแบบไม่สะดุด

ทั้งนี้ ที่ประชุมครม. ได้เห็นชอบหลักการเรียบร้อย โดย นายสิริพงศ์ อังคสกุลเกียรติ โฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ระบุว่า ที่ประชุมได้เน้นย้ำและทำความเข้าใจเกี่ยวกับหลักการปฏิบัติเรื่องการใช้งบประมาณตามมาตรา 28 เพื่อควบคุมความเข้มงวดในการใช้จ่ายงบประมาณของภาครัฐ

โดยยอมรับว่า แม้กรอบเพดานหนี้ โดยเฉพาะ ยอดคงค้างต่อภาระทางการคลัง จากการดำเนินโครงการตามมาตรา 28 จะกำหนดไว้อยู่ที่ไม่เกิน 32% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี แต่ปัจจุบันเหลือพื้นที่ที่สามารถใช้ดำเนินการอุดหนุนโดยตรงได้เพียงประมาณ 3% เท่านั้น จึงต้องบริหารจัดการเงินส่วนนี้เป็นไปตามกฎหมายอย่างเคร่งครัด และหลีกเลี่ยงการแทรกแซงตลาดโดยตรง หรือเงินอุดหนุนที่ให้เปล่าที่เป็นสิ่งที่จะสร้างภาระการคลังในอนาคตมากขึ้น

ขณะที่ นายปกรณ์ นิลประพันธ์ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ยอมรับว่า นายกรัฐมนตรี ได้ย้ำถึงความจำเป็นในการกำหนดหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนเกี่ยวกับการบริหารงบประมาณภายใต้การดำเนินโครงการตามมาตรา 28 ให้เป็นไปตามกรอบวินัยการเงินการคลัง โดยนายกฯ มองว่า ปัจจุบันรัฐบาลมีแหล่งเงินที่จำกัด แต่กลับมีเหตุที่ต้องใช้จ่ายเป็นจำนวนมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งงบประมาณในการดูแลช่วยเหลือภัยพิบัติเริ่มมีจำนวนเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องทุกปี 

ดังนั้นจึงควรมีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนเกี่ยวกับการบริหารจัดการเงินในส่วนนี้ แต่จะมีการแยกออกมาหรือไม่นั้น ก็ต้องไปพิจารณาให้ได้ข้อสรุปอีกครั้ง เพราะการที่รัฐบาลไปอุดหนุนช่วยเหลือผ่านกลไกของรัฐวิสาหกิจ แล้วต้องชดใช้คืนในภายหลังนั้น ถือเป็นภาระทางการคลัง และทำให้พื้นที่ทางการคลังลดน้อยลง 

“ผลกระทบของการใช้จ่ายที่สูงเกินไป ยิ่งใช้จ่ายมาก พื้นที่ทางการคลังก็จะยิ่งน้อยลง ส่งผลกระทบต่ออัตราดอกเบี้ย ทำให้ต้นทุนทางการเงินของประเทศสูงขึ้น และจะส่งผลให้เครดิตเรตติ้งของประเทศในอนาคต จึงต้องระวังให้มากขึ้น เพราะหากหนี้ในส่วนนี้มากขึ้นต้นทุนทางการเงินของประเทศจะสูงเพิ่มขึ้น ดังนั้นจึงต้องทบทวนเพื่อให้รัฐสามารถบริหารจัดการภาระทางการคลังได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น” นายปกรณ์ ระบุ

ภาระทางการคลัง ตามมาตรา 28 พุ่งต่อเนื่อง

อย่างไรก็ตามเมื่อตรวจสอบแนวทางในการกำกับการดำเนินโครงการมาตรา 28 ที่เสนอเข้ามาในที่ประชุมชุมครม.ครั้งนี้ แหล่งข่าวจากกระทรวงการคลัง ระบุรายละเอียดและเหตุผลสำคัญว่า ขณะนี้ สถานการณ์ภาระทางการคลัง จากการดำเนินโครงการตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังฯ มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง 

โดยในระยะปานกลางอาจเพิ่มสูงขึ้นเกินอัตราที่คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ประกาศกำหนดไว้ไม่เกิน 32% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งอาจกระทบต่อความน่าเชื่อถือของการดำเนินนโยบายการคลังของรัฐบาลและนำไปสู่การปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศไทยได้ 

ดังนั้น เพื่อควบคุมยอดคงค้างของภาระทางการคลังฯ ในระยะปานกลาง ให้อยู่ภายใต้กรอบเพดานที่ 32% จึงจำเป็นต้องเสนอครม.เห็นชอบ เพื่อสั่งการให้หน่วยงานของรัฐถือปฏิบัติอย่างเคร่งครัดต่อไป

ยอดหนี้คงค้างพุ่ง 1.13 ล้านล้าน

กระทรวงการคลัง รายงานว่า ปัจจุบันภาระทางการคลัง มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่องโดยมีสาเหตุสำคัญมาจากการอนุมัติโครงการใหม่ในระดับสูง เมื่อเทียบกับการจัดสรรงบประมาณเพื่อชดเชยค่าใช้จ่ายหรือการสูญเสียรายได้ที่เกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการให้กับหน่วยงานของรัฐ 

ล่าสุดในปีงบประมาณ 2567 – 2568 มีการจัดสรรงบประมาณเพิ่มขึ้นจากการอนุมัติโครงการใหม่ 145,437 ล้านบาท และ 160,127 ล้านบาท ตามลำดับ ขณะที่รัฐบาลมีการจัดสรรงบประมาณเพื่อชดเชยค่าใช้จ่ายจากการดำเนินโครงการให้กับหน่วยงานของรัฐในปี 2567 เพียง 79,282 ล้านบาท และในปี 2568 แค่ 76,917 ล้านบาท หรือคิดคิดเป็น 2.2% และ 1.94% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี เท่านั้น

ส่วนในปีงบประมาณ 2569 มีการจัดสรรงบประมาณเพื่อชดเชยให้กับหน่วยงานของรัฐ 58,249 ล้านบาท คิดเป็น 1.54% นั้นจึงส่งผลให้ ยอดคงค้างของภาระทางการคลังฯ เพิ่มขึ้นจาก 1,004,391 ล้านบาท ณ สิ้นปีงประมาณ 2566 พุ่งขึ้นเป็น 1,133,751 ล้านบาท ณ สิ้นปีงบประมาณ 2568

เงินอุดหนุนให้เปล่า ต้นเหตุภาระการคลังพุ่ง

สำหรับภาระทางการคลัง ตามมาตรา 28 กระทรวงการคลัง ระบุว่า ส่วนใหญ่มาจากโครงการที่มีลักษณะเป็นการให้เงินอุดหนุนแบบให้เปล่าแก่เกษตรกร ผ่าน ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ซึ่งไม่ได้ช่วยสนับสนุนหรือการยกระดับผลิตภาพการผลิตของภาคการเกษตร 

แม้มติครม.เมื่อวันที่ 21 พฤศจิกายน 2566 จะกำหนดเป็นหลักการว่าให้ทุกหน่วยงานหลีกเลี่ยงการดำเนินการในลักษณะการให้เงินอุดหนุนช่วยเหลือ ชดเชย หรือประกันราคาสินค้าเกษตรโดยตรงแก่เกษตรกร แต่ในทางปฏิบัติกลับพบว่า รัฐบาลยังมีการอนุมัติโครงการลักษณะดังกล่าวอย่างต่อเนื่อง 

โดยในปีงบประมาณ 2567 - 2568 มีการอนุมัติโครงการที่มีลักษณะเป็นการให้เงินอุดหนุนแบบให้เปล่าสูงถึง 93,830 ล้านบาท และ 89,103  ล้านบาท ตามลำดับ 

ขณะที่ยอดคงค้างของภาระทางการคลัง ในส่วนที่เป็นต้นเงินของโครงการที่มีลักษณะเป็นการให้เงินอุดหนุนแบบให้เปล่า ณ สิ้นปีงประมาณ 2568 มีจำนวนทั้งสิ้น 806,803 ล้านบาท คิดเป็น 71.16% ของภาระทางการคลังทั้งหมด และคิดเป็นประมาณ 30% ของขนาดสินทรัพย์ ของ ธ.ก.ส. 

โดยยังพบว่า ยอดต้นเงินคงค้างของโครงการดังกล่าวที่อยู่ในระดับสูง ส่งผลให้รูฐบาลจำเป็นต้องต้องชดเชยต้นทุนเงินเพิ่มเติมอีกประมาณ 17,000 - 18,000 ล้านบาทต่อปี เพื่อลดความเสี่ยงด้านสภาพคล่องให้กับ ธ.ก.ส. อย่างต่อเนื่องด้วย

เพิ่มความเสี่ยงแผนการคลังระยะปานกลาง

ทั้งนี้หากวิเคราะห์ความเสี่ยงในระยะปานกลาง พบว่ากรอบวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีในระยะปานกลางตามแผนการคลังระยะปานกลางฯ จะขยายตัวในระดับต่ำที่ประมาณ 0.8% ต่อปี ส่งผลให้กรอบเพดานภาระทางการคลังฯ ขยายตัวในระดับต่ำด้วย ขณะเดียวกันยังส่งส่งผลให้รัฐบาลมีพื้นที่ทางการคลังในการจัดสรรงบประมาณเพื่อชำระคืนภาระทางการคลังฯ อย่างจำกัด 

ดังนั้นรัฐบาลจึงมีความจำเป็นที่จะต้องกำหนดแนวทางในการกำกับการดำเนินโครงการตาม 28 แห่ง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง พ.ศ.2561 เพิ่มเติม เพื่อควบคุมยอดคงค้างของภาระทางการคลังฯ ให้อยู่ภายใต้กรอบเพดานที่ 32% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีในระยะปานกลาง ซึ่งจะเอื้อต่อการพิจารณาปรับลดกรอบเพดานให้กลับมาอยู่ในระดับเดียวกับช่วงก่อนสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ที่ 30% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปีในระยะยาวต่อไป

ออกเกณฑ์คุมห้ามจ่ายเงินอุดหนุนเกษตรโดยตรง

กระทรวงการคลัง เสนอว่า ได้มีการจัดทำหลักเกณฑ์และแนวทางการขออนุมัติดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ เพื่อให้การมอบหมายให้หน่วยงานของรัฐดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังฯ เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ โปร่งใสและตรวจสอบได้โดยคำนึงถึงผลประโยชน์ที่ได้รับ ความคุ้มค่า ภาระการเงินการคลังที่เกิดขึ้นแก่รัฐ 

รวมถึงความเสี่ยง และความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นแก่การเงินการคลังของรัฐอย่างรอบคอบ ตามเจตนารมณ์ของกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ โดยกำหนดหลักเกณฑ์และแนวทางการขออนุมัติดำเนินกิจกรรม มาตรการ หรือโครงการตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังฯ 4 ข้อ ดังนี้

1.เป็นการดำเนินการที่อยู่ในหน้าที่และอำนาจตามกฎหมาย และอยู่ภายในขอบแห่งวัตถุประสงค์ของหน่วยงานของรัฐที่ได้รับมอบหมายนั้น

2.เป็นการดำเนินการที่เป็นไปเพื่อฟื้นฟูหรือกระตุ้นเศรษฐกิจ หรือเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการประกอบอาชีพหรือยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชน หรือเพื่อช่วยเหลือฟื้นฟูผู้ได้รับผลกระทบจากสาธารณภัยหรือการก่อวินาศกรรม

3.เป็นการดำเนินการที่ไม่สามารถขอรับจัดสรรงบประมาณตามปกติ รวมถึงไม่สามารถขอรับจัดสรรงบกลาง รายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นได้ 

4.เป็นการดำเนินการที่ไม่ได้มีลักษณะเป็นการมอบหมายให้หน่วยงานของรัฐให้เงินอุดหนุน ช่วยเหลือ ชดเชย หรือประกันราคาสินค้าเกษตรโดยตรงแก่เกษตรกรตามนัยมติ ครม.หรือเป็นการดำเนินการในลักษณะเดียวกันสำหรับสินค้าหรือกิจกรรมใดๆให้กับผู้ประกอบการ หรือประชาชนโดยตรง

พร้อมกันนี้ยังกำหนดให้น่วยงานรัฐที่ต้องการขอใช้เงิน เพื่อดำเนินโครงการตามมาตรา 28 ต่อไป ต้องระบุเหตุผลความจำเป็นให้ชัด เช่นเดียวกับวัตถุประสงค์ซึ่งจะต้องสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ นโยบายรัฐบาล แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ แผนความมั่นคงแห่งชาติ และมติครม.ที่เกี่ยวข้อง พร้อมคำชี้แจงที่เหมาะสม และยังต้องแจ้งภาระทางการคลังที่อาจเกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการดังกล่าวให้ชัดเจนด้วย