ว่าด้วยการ 'ขยายอายุเกษียณ' สำหรับข้าราชการ ในบริบทสังคมสูงวัย

เป็นที่ทราบกันดีว่าสังคมไทยกำลังก้าวเข้าสู่สังคมสูงวัย และที่น่ากังวลยิ่งกว่านั้นคือ การเปลี่ยนผ่านไปสู่ “สังคมสูงวัยขั้นสุดยอด” จะเกิดขึ้นอย่างรวดเร็วภายในเวลาเพียง 8–9 ปีข้างหน้าเท่านั้น ภายในช่วงเวลาดังกล่าว ไทยจะมีประชากรอายุ 60 ปีขึ้นไปมากกว่า 18 ล้านคน หรือคิดเป็นกว่าร้อยละ 28 ของประชากรทั้งหมด

หนึ่งในปัญหาสำคัญของสังคมสูงวัย คือ ความไม่เพียงพอของเงินออมและสิทธิหรือสวัสดิการหลังเกษียณอายุ ผลสำรวจทางสถิติชี้ว่า ประชากรไทยที่มีการวางแผนทางการเงินเพื่อวัยเกษียณและสามารถดำเนินการตามแผนได้อย่างต่อเนื่อง มีสัดส่วนน้อยกว่าร้อยละ 20 เท่านั้น ภายใต้บริบทเช่นนี้ แนวคิดเรื่องการขยายระยะเวลาการทำงานเพื่อยืดช่วงการมีรายได้ และลดช่วงเวลาหลังเกษียณก่อนเสียชีวิต จึงถูกหยิบยกขึ้นมาเป็นทางเลือกหนึ่งในการรับมือกับปัญหาดังกล่าว ซึ่งในภาพรวมถือเป็นเหตุผลที่เข้าใจได้

อย่างไรก็ดี แนวคิดเรื่องการขยายอายุเกษียณสำหรับ “ข้าราชการ” ไม่สามารถนำหลักคิดเดียวกันนี้มาวิเคราะห์ได้แบบตรงไปตรงมา เนื่องจากมีเงื่อนไขเฉพาะที่แตกต่างออกไปอย่างน้อยสามประการ ดังนี้

ประการที่หนึ่ง ความพอเพียงของรายได้หลังเกษียณ

ในมิติของความมั่นคงทางรายได้ ข้าราชการที่ทำงานมาเป็นระยะเวลา 25–35 ปี จะได้รับเงินบำนาญประมาณร้อยละ 50–70 ของเงินเดือนเฉลี่ยในช่วงท้ายของการทำงาน ซึ่งสอดคล้องกับพฤติกรรมการใช้จ่ายหลังเกษียณที่โดยทั่วไปมักลดลงมาอยู่ที่ราวร้อยละ 60 ของช่วงทำงาน นอกจากนี้ ค่าใช้จ่ายด้านการรักษาพยาบาลยังได้รับการดูแลภายใต้สิทธิข้าราชการ ส่งผลให้ภาระค่าใช้จ่ายลดลงไปอีกมาก

สถานการณ์ดังกล่าวแตกต่างอย่างชัดเจนจากประชาชนทั่วไป โดยเฉพาะผู้ที่อยู่ภายใต้ระบบประกันสังคมมาตรา 33 ซึ่งจะได้รับบำนาญในอัตราเริ่มต้นเพียงร้อยละ 20 เมื่อทำงานครบ 15 ปี และเพิ่มขึ้นเพียงร้อยละ 1.5 ต่อปี โดยยังถูกจำกัดด้วยฐานเงินเดือน 15,000 บาท (หรือในระบบบำนาญใหม่ที่ขยับฐานเป็น 23,000 บาท ก็ไม่ได้ทำให้บำนาญเพิ่มขึ้นมากเท่าใดนัก) ขณะที่ผู้ที่อยู่ภายใต้ประกันสังคมมาตราอื่น หรืออยู่นอกระบบประกันสังคม ยิ่งจะมีบำนาญน้อยลงมากจนถึงกับไม่มีหลักประกันใด ๆ นอกจากเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเพียง 600–1,000 บาทต่อเดือน

เมื่อพิจารณาในมิตินี้ จะเห็นได้ว่าการขยายอายุเกษียณสำหรับข้าราชการ ไม่ได้ตอบโจทย์เรื่อง “ความพอเพียงของรายได้หลังเกษียณ” อย่างชัดเจนเท่ากับกรณีของแรงงานกลุ่มอื่นในสังคม

ประการที่สอง ผลต่อภาระงบประมาณภาครัฐ

ในด้านงบประมาณ การขยายอายุเกษียณข้าราชการอาจไม่ได้ช่วยประหยัดงบประมาณในลักษณะเดียวกับภาคเอกชน ตัวอย่างเช่น ในระบบประกันสังคม การขยายอายุการทำงานหมายถึงการเริ่มจ่ายบำนาญช้าลง ส่งผลให้เงินไหลออกจากกองทุนลดลงและช่วยยืดอายุของกองทุนได้

แต่สำหรับข้าราชการ แม้การเบิกจ่ายบำนาญจะล่าช้าออกไปเช่นเดียวกัน ภาครัฐกลับต้องแบกรับต้นทุนค่าจ้างของข้าราชการที่ทำงานต่อเพิ่มขึ้น หากพิจารณาในเชิงตัวเลข ส่วนที่ “ประหยัดได้” คือ บำนาญที่จ่ายช้าลง คิดเป็นประมาณร้อยละ 50–70 ของฐานเงินเดือนบำนาญ ขณะที่ “ต้นทุนที่เพิ่มขึ้น” คือ ค่าจ้างที่ต้องจ่ายเต็มจำนวน หรือร้อยละ 100 ของเงินเดือนที่จ่ายในช่วงต่ออายุเกษียณ นั่นหมายความว่าโดยสุทธิแล้ว การขยายอายุเกษียณกลับเพิ่มภาระทางการคลัง มากกว่าจะช่วยลดงบประมาณอย่างที่มักเข้าใจกัน

ประการที่สาม ผลต่อการจ้างงานและโครงสร้างกำลังคน

ภายใต้งบประมาณที่จำกัด การคงอัตราการจ้างงานของข้าราชการเดิม ย่อมส่งผลให้การบรรจุข้าราชการรุ่นใหม่ลดลง เนื่องจากเงินเดือนจากตำแหน่งที่เกษียณอายุจะถูกนำมาใช้เพื่อเปิดตำแหน่งใหม่ตามแผนบริหารกำลังคนของรัฐ ดังนั้น การขยายอายุเกษียณย่อมหมายถึงการลดโอกาสของคนรุ่นใหม่ในการเข้าสู่ระบบราชการ ซึ่งก่อให้เกิดผลกระทบอย่างน้อยสามด้านที่น่ากังวล

1.โครงสร้างองค์กร

องค์กรที่มีประสิทธิภาพควรมีโครงสร้างแบบปิรามิด คือ มีผู้บริหารระดับสูงจำนวนน้อย ไล่ลงมาสู่หัวหน้างาน และมีเจ้าหน้าที่ปฏิบัติงานจำนวนมากเพื่อรองรับภารกิจ แต่ภายใต้งบประมาณที่จำกัด โครงสร้างราชการไทยเริ่มมีลักษณะคล้าย “ปิรามิดทรงกระบอก” คือ มีผู้บริหารและหัวหน้าจำนวนมาก แต่มีผู้ปฏิบัติงานน้อย การขยายอายุเกษียณอาจยิ่งทำให้โครงสร้างบิดเบี้ยว และลดประสิทธิภาพการทำงานของภาครัฐลงไปอีก

2. อำนาจและวัฒนธรรมองค์กร

องค์กรที่มีผู้สูงอายุอยู่ในตำแหน่งบริหารเป็นจำนวนมาก มักมีแนวโน้มให้ความสำคัญกับเสถียรภาพและความมั่นคง มากกว่าการเปลี่ยนแปลง ซึ่งอาจนำไปสู่การยึดติดกับความสำเร็จหรือกรอบความคิดเดิม ๆ และขาดพลังจากผู้บริหารรุ่นใหม่ในการผลักดันการปรับตัวขององค์กร

3. ขนาดของภาครัฐในอนาคต

ภายใต้สังคมสูงวัยและความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี ภาครัฐในอนาคตควรมีขนาดเล็กลง ลดกฎระเบียบ ลดการจ้างงาน และใช้เทคโนโลยีเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพมากขึ้น ทิศทางดังกล่าวสอดคล้องกับการลดจำนวนตำแหน่งงานภาครัฐ มากกว่าการรักษาระดับการจ้างงานเดิมเอาไว้

เมื่อเปรียบเทียบกับภาคเอกชน งานวิจัยของต่างประเทศชี้ว่า การขยายอายุการทำงานในภาคเอกชนสามารถส่งผลเชิงบวกต่อการจ้างงานของคนรุ่นใหม่ได้ ผ่านกลไกที่ผู้สูงอายุมีรายได้เพิ่มขึ้น นำไปสู่ความต้องการสินค้าและบริการที่สูงขึ้น และก่อให้เกิดธุรกิจและตำแหน่งงานใหม่ อย่างไรก็ตาม ในกรณีของไทย การขยายอายุเกษียณข้าราชการมีแนวโน้มลดการจ้างงานของคนรุ่นใหม่ในภาครัฐ ขณะที่การจ้างงานใหม่อาจเกิดขึ้นในภาคเอกชนเพื่อรองรับกำลังซื้อของข้าราชการที่เพิ่มขึ้นแทน

ข้อดีและข้อถกเถียง

การขยายอายุเกษียณข้าราชการก็มีข้อดีอยู่บ้าง เช่น เป็นแนวปฏิบัติที่หลายประเทศใช้รับมือกับสังคมสูงวัย หรือเป็นการส่งสัญญาณถึงอายุเกษียณที่เหมาะสมในภาพรวมของประเทศ ขณะเดียวกันก็มีข้อโต้แย้งว่า การลดขนาดภาครัฐด้วยการเกษียณเร็วไม่ใช่นโยบายที่มีประสิทธิภาพ เพราะข้าราชการบางส่วนยังสามารถสร้างคุณค่าให้กับระบบเศรษฐกิจและสังคมได้

แล้วควรดำเนินการอย่างไร?

ในความเห็นของผู้เขียน มีข้อเสนอแนะสำคัญดังนี้

ประการแรก ในเชิง Mindset ผู้เขียนไม่เห็นด้วยกับการมองว่า “การขยายอายุเกษียณข้าราชการเป็นสิ่งจำเป็น” หากแต่ควรมองว่าอาจเป็นประโยชน์ได้ ก็ต่อเมื่อมีการออกแบบนโยบายอย่างเหมาะสม

ประการที่สอง การขยายอายุเกษียณควรพิจารณาอย่างรอบด้านในสามมิติ ได้แก่

1. ความต้องการ

ผลสำรวจพบว่าข้าราชการจำนวนไม่น้อยไม่มีความต้องการต่ออายุเกษียณ และบางส่วนแม้ต้องการทำงานต่อ ก็ไม่ได้ต้องการทำงานเต็มเวลา ดังนั้น การขยายอายุเกษียณไม่ควรเป็นการบังคับ และอาจต้องเปิดทางเลือกของรูปแบบงานและบทบาทที่ยืดหยุ่นมากขึ้น

2.สุขภาพ

งานศึกษาของ อ.ดารารัตน์ พบว่า ช่วงเวลาที่คาดว่าผู้สูงอายุยังสามารถทำงานต่อไปได้ (Working Life Expectancy) อยู่ที่ประมาณ 7 ปีสำหรับผู้ชาย และ 5 ปีสำหรับผู้หญิง ซึ่งสะท้อนว่าการขยายอายุเกษียณโดยรวมไม่ได้เผชิญข้อจำกัดด้านสุขภาพโดยตรง อย่างไรก็ดี ในระดับปัจเจกควรมีการประเมินสุขภาพอย่างรอบคอบ เพื่อให้มั่นใจว่าผู้ที่ได้รับการต่ออายุเกษียณมีสุขภาพที่พร้อมต่อการปฏิบัติงาน

3.ทักษะและคุณค่าในการทำงาน

ผู้ที่จะได้รับการขยายอายุเกษียณควรมีทักษะและสามารถสร้างคุณค่าให้กับงานได้จริง โดยเฉพาะในบริบทของข้าราชการซึ่งเป็นงานบริการสาธารณะ ที่ผลการทำงานถูกรวมเป็นผลงานขององค์กร และไม่สามารถวัดคุณค่าเชิงปัจเจกได้ง่าย ดังนั้น โจทย์สำคัญคือ การพิสูจน์ให้ได้ว่าตำแหน่งที่ขยายอายุเกษียณนั้นมีความจำเป็นต่อการรักษาคุณภาพของบริการสาธารณะอย่างแท้จริง

แนวทางหนึ่งที่มีความชัดเจน คือ ผู้ที่ได้รับการขยายอายุเกษียณไม่ควรดำรงตำแหน่งบริหาร หากแต่ควรทำหน้าที่ในลักษณะการให้คำปรึกษา การให้คำแนะนำ และการถ่ายทอดประสบการณ์ เพื่อเปิดพื้นที่ให้คนรุ่นใหม่ได้เรียนรู้และพัฒนาทักษะด้านการบริหาร อันจะช่วยให้องค์กรสามารถขับเคลื่อนได้อย่างมีประสิทธิภาพผ่านพลังของคนรุ่นใหม่