ความห่วงใยต่อสถานะการคลังของประเทศไทย

สถานะทางการคลังในปัจจุบันของไทยดูเหมือนว่าอาจจะไม่ค่อยสู้ดีนัก เมื่อพิจารณาระดับ "หนี้สาธารณะ" ต่อขนาดเศรษฐกิจ หรือ สัดส่วน Debt-to-GDP ซึ่งเป็นดัชนีชี้วัดตัวหนึ่งที่สะท้อนสถานะทางการคลังของไทยจะพบว่า ระดับหนี้สาธารณะจะอยู่ที่ประมาณร้อยละ 62 ต่อ GDP และหากนับรวมการอัดฉีดเงินดิจิทัล 500,000 ล้านบาทที่ภาครัฐกำลังจะผลักดันเข้าไปด้วยอาจจะทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นไปเป็นร้อยละ 66 ต่อ GDP

 หนี้สาธารณะในระดับนี้ได้เข้าใกล้เพดานหนี้สาธารณะในปัจจุบันตามกฎหมาย ที่ได้ถูกกำหนดไว้ที่ร้อยละ 70 ซึ่งเป็นระดับเพดานหนี้สาธารณะซึ่งพึ่งถูกยกระดับขึ้นมาจากร้อยละ 60 โดยยกเหตุผลความจำเป็นของวิกฤติการณ์โควิด-19

ทั้งนี้ โดยปกติแล้ว ภาครัฐควรจะต้องรักษาวินัยทางการเงินการคลัง หรือก็คือควรที่จะต้องวางแผนที่จะลดระดับหนี้สาธารณะให้กลับลงไปสู่ระดับที่ต่ำกว่าร้อยละ 60 และจะให้ดีอาจจะกลับไปในช่วงก่อนโควิด-19 (หรือปี 2019) ซึ่งระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP จะอยู่ที่ประมาณร้อยละ 41-43 เท่านั้น!

เมื่อมองไปที่แผนการคลังในระยะปานกลางของภาครัฐกลับพบว่า ภาครัฐมีแผนที่จะก่อหนี้ให้เกิดการขาดดุลอย่างต่อเนื่องตลอดทุกปี ตั้งแต่ปี 2567-2571 โดยระดับหนี้สาธารณะจะขึ้นไปสู่มากถึงร้อยละ 69 ต่อ GDP และคาดการณ์ว่าจะลดลงในปีสุดท้ายของแผน หรือ ปี 2571 เพียงเล็กน้อยเท่านั้น

ผมมีความรู้สึกห่วงใยในฐานะนักวิชาการต่อสถานะทางการคลังของไทยเป็นอย่างมากด้วยเหตุผล 4 ประการ คือ

1. แผนการก่อหนี้ที่เป็นตัวเงินค่อนข้างจะมีความชัดเจนว่า ภาครัฐจะนำเงินไปใช้ในแต่ละปีเท่าไหร่ แต่สิ่งที่น่ากังวลใจก็คือ แนวทางในการใช้จ่ายเงินจะก่อให้เกิดความยั่งยืนได้มากน้อยเพียงใด? การก่อหนี้เพื่อกระตุ้นการบริโภค เช่น การแจกเงินดิจิทัล 10,000 บาท

อาจจะช่วยให้เกิดการหมุนของเงินได้บ้าง แต่ในทางวิชาการได้ประเมินว่าผลลัพธ์ที่ได้อาจจะไม่มีประสิทธิภาพเมื่อเทียบกับรูปแบบการกระตุ้นเศรษฐกิจในรูปแบบอื่นๆ (เช่น การแจกเงินให้เฉพาะกลุ่มเปราะบาง เน้นการเข้าร่วมของธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม ใช้แรงจูงใจแบบคนละครึ่ง สนับสนุนพื้นที่หรือกลุ่มธุรกิจที่เปราะบาง จะมีประสิทธิภาพมากกว่าการแจกเงินแบบวงกว้าง)

เป็นที่แน่นอนว่างบประมาณบางส่วนจะถูกใช้ไปในโครงการลงทุน ซึ่งตามตำราเศรษฐศาสตร์มักจะให้ข้อสรุปว่ามีประสิทธิภาพและความยั่งยืนสูงกว่าการกระตุ้นการบริโภค แต่กระนั้น บทเรียนที่ผ่านมาของโครงการกระตุ้นโครงสร้างพื้นฐานโดยเฉพาะอย่างยิ่งของไทย กลับพบว่าประสิทธิภาพและประสิทธิผลของโครงการอยู่ในระดับที่จำกัด และที่สำคัญ ภาครัฐมักจะไม่ได้นำบทเรียนในอดีตมาปรับปรุงให้การดำเนินการต่างๆ มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น จึงเป็นความน่ากังวลใจว่าการใช้งบประมาณที่เกี่ยวข้องในส่วนนี้จะทำให้ดีขึ้นได้มากกว่าแต่ก่อนหรือไม่?

2. กรอบวงเงินที่คาดการณ์ได้เผื่อเหลือเผื่อขาดเอาไว้น้อยมาก จริงอยู่ที่ระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP ถูกกำหนดเอาไว้ที่ร้อยละ 70 นั่นคือ หากระดับหนี้สาธารณะในแผนของรัฐไม่ถึงร้อยละ 70 ก็ถือได้ว่าผ่านเกณฑ์ แต่ในสถานการณ์จริงตัวเลขต่างๆ ที่ถูกวางเอาไว้ย่อมจะมีความคาดเคลื่อนได้ ทั้งรายได้ของรัฐที่อาจจะจัดเก็บได้น้อยลง งบประมาณที่แต่ละหน่วยงานต้องใช้อาจจะมีบางรายการที่สำคัญและจำเป็นที่จะต้องของบประมาณเพิ่มเติม หรือแม้แต่หากเกิดสถานการณ์วิกฤติต่างๆ ที่เข้ามากระทบกับเศรษฐกิจไทยจนต้องการงบประมาณฉุกเฉินเข้ามาเพื่อแก้ไขสถานการณ์จำนวนมาก

การวางแผนการใช้จ่ายเงินในลักษณะนี้จึงเป็นการมองระดับเพดานหนี้สาธารณะแบบไม่เข้มงวด หรือก็คือ เมื่อเกิดปัญหาใดๆ ขึ้นก็แค่ยกระดับเพดานหนี้สาธารณะเสียเพื่อให้สามารถขอกู้เพิ่มในการแก้ไขปัญหา ซึ่งกลายเป็นว่าเพดานหนี้สาธารณะไม่ได้มีความสำคัญใดๆ นอกจากเป็นเพียง "พิธีการ" ที่ต้องดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมายเท่านั้น

และเมื่อภาครัฐมองว่าเพดานหนี้สาธารณะเป็นเพียงแค่พิธีการ จะอาจจะทำให้เกิดความเสี่ยงที่ว่าการใช้จ่ายของภาครัฐจะมีแนวโน้มที่จะไม่มีความรับผิดชอบมากยิ่งขึ้น เพราะไม่ต้องกังวลใจว่าจะเกิดปัญหาหนี้สาธารณะชนเพดาน

ในทางตรงกันข้าม ภาครัฐที่มองระดับเพดานหนี้สาธารณะแบบเข้มงวดจะให้ความสำคัญกับการวางแผนทางการคลังมากยิ่งขึ้น ต้องใช้งบประมาณอย่างประหยัด เหมาะสมและแสวงหาแนวทางที่มีประสิทธิภาพมากที่สุด เพราะการใช้งบประมาณแบบไม่มีความรับผิดชอบอาจจะนำไปสู่การขาดแคลนงบประมาณในปีต่อๆ ไป (เพราะไม่มีเหตุผลเพียงพอที่จะปรับระดับเพดานหนี้สาธารณะ จึงทำให้ไม่สามารถก่อหนี้มากระตุ้นเศรษฐกิจได้โดยง่าย) ซึ่งทำให้เกิดการบริหารประเทศที่ติดขัดและส่งผลกระทบทำให้ไม่สามารถบริหารประเทศต่อไปได้

3. ระดับหนี้สาธารณะได้เพิ่มสูงขึ้นเรื่อยๆ อย่างมีนัยสำคัญ โดยในปี 2019 พบว่าหนี้สาธารณะของไทยอยู่ที่ 6.9 ล้านล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 41 ต่อ GDP ในขณะที่ในปี 2023 พบว่าหนี้สาธารณะของไทยอยู่ที่ 11.1 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 62 ต่อ GDP

ในเวลาแค่ 4 ปี หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นเกือบ 4.2 ล้านล้านบาท ในขณะที่หากเทียบมูลค่าของเศรษฐกิจจะพบว่าเพิ่มขึ้นเพียง 1 ล้านล้านบาทเท่านั้น

หากสมมติให้อัตราดอกเบี้ยที่ภาครัฐต้องชดใช้ในแต่ละปีอยู่ที่ประมาณร้อยละ 3 ต่อปี จะพบว่าในปี 2019 ประเทศไทยต้องเสียดอกเบี้ยประมาณ 2 แสนล้านบาท แต่ในปัจจุบันจะต้องจ่ายมากถึง 3.3 แสนล้านบาท

ความน่ากังวลใจจึงมีทั้งระดับหนี้ที่สูงถึงร้อยละ 62 ต่อ GDP และมีแนวโน้มจะเพิ่มเป็นร้อยละ 69 ต่อ GDP ตามแผนการคลังระยะปานกลางของรัฐ ความน่ากังวลใจกับแนวโน้มการก่อหนี้ที่เพิ่มขึ้นอย่างมหาศาลในช่วงเวลาไม่กี่ปีที่ผ่านมา รวมถึงภาระดอกเบี้ยในแต่ละปีที่ภาครัฐจะต้องชดใช้ ซึ่งคิดเป็นค่าเสียโอกาสแทนที่จะสามารถนำไปใช้ในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมอย่างอื่น

4. สิ่งที่น่ากังวลใจประการสุดท้าย คือ ดูเหมือนว่านักการเมืองไทยจะไม่ได้ให้ความสำคัญกับเพดานหนี้สาธารณะเท่าใดนักและมีแนวโน้มที่จะก่อหนี้ในช่วงที่ตัวเองบริหารประเทศจำนวนมาก และผลักภาระให้ผู้ที่ชนะการเลือกตั้งในอนาคตเข้ามาแก้ไขปัญหา ซึ่งก็กลายเป็นการโยนเผือกร้อนไปในอนาคตที่โยนกันไปเรื่อยๆ ไม่ยอมแก้ไขปัญหากันอย่างจริงจัง

จริงอยู่ที่แม้ว่าการกระตุ้นเศรษฐกิจในลักษณะนี้อาจจะก่อผลดีเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้น แต่กลับพบว่าเป็นรูปแบบการพัฒนาเศรษฐกิจที่ไม่ยั่งยืน และมีความเสี่ยงที่จะต้องอยู่กับสถานการณ์ที่หนี้สาธารณะอยู่ในระดับสูงมากเช่นนี้ต่อไปเรื่อยๆ ซึ่งไม่เป็นผลดีต่อเศรษฐกิจในระยะยาว และยังต้องแบกรับภาระดอกเบี้ยที่สูงมากขึ้นเรื่อยๆ

เศรษฐกิจไทยในช่วงก่อนโควิด-19 มีศักยภาพในการเติบโตสูงถึงร้อยละ 3.6-3.8 ต่อปีโดยเฉลี่ย แต่หลังโควิด-19 เป็นต้นมา เศรษฐกิจไทยเติบโตได้เพียงประมาณร้อยละ 2.1 เท่านั้น ซึ่งสะท้อนว่าประเทศไทยต้องการงบประมาณในการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจเพิ่มความสามารถในการแข่งขันในระดับโลกอย่างเร่งด่วน

ในสถานการณ์ที่หนี้สาธารณะพุ่งสูงมากขึ้นเรื่อยๆ เช่นในปัจจุบัน ยิ่งสะท้อนให้เห็นถึงความสำคัญที่ภาครัฐจะต้องหันกลับมาให้ความสำคัญกับการยกระดับการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาว มากกว่าการกระตุ้นเศรษฐกิจที่ให้ผลแค่ในระยะสั้น เพื่อที่ประเทศไทยจะอยู่รอดต่อไปได้อย่างเข้มแข็ง และสามารถลดหนี้สาธารณะในระยะยาวได้อย่างแท้จริง