เจาะลึก ‘ค่าเหยียบแผ่นดิน’ กองทุนท่องเที่ยวหมื่นล้านต่อปี ครั้งแรกของไทย

ประเทศไทยส่งเสริมอุตสาหกรรมท่องเที่ยวต่อเนื่องมากกว่า 66 ปี โดยเฉพาะในช่วงก่อนเกิดโควิด ปี 2562 มีนักท่องเที่ยวต่างชาติเดินทางเที่ยวไทยสูงสุดถึง 39 ล้านคน ซึ่งอยู่ในระดับต้นๆของโลก แต่จากความสำเร็จดังกล่าวต้องแลกมากับปัญหาความเสื่อมโทรมของทรัพยากรในแหล่งท่องเที่ยวทางธรรมชาติ ความแออัดของนักท่องเที่ยวในแหล่งท่องเที่ยวที่สำคัญ (Tourism Spot) หรือแหล่งท่องเที่ยวในเมืองหลัก

ส่งผลให้การท่องเที่ยวไทยเข้าสู่สภาวะการขยายตัวอย่างเต็มที่ และถึงเวลาที่แหล่งท่องเที่ยวเดินทางมาถึง “ระยะอิ่มตัว” จากขีดความสามารถในการในการรองรับนักท่องเที่ยวที่พุ่งขึ้นไปจนถึงจุดสูงสุดแล้ว

ดังนั้นไทยจะประสบความยากลำบากในการดึงดูดนักท่องเที่ยวกลุ่มใหม่ พึงพานักท่องเที่ยวกลุ่มเดิม แหล่งท่องเที่ยวและสิ่งแวดล้อมเสื่อมโทรม และส่งผลกระทบต่อชุมชน ดังนั้นเพื่อให้แหล่งท่องเที่ยวต่างๆฟื้นคืน และสามารถขยายตัวได้ต่อไป ไทยจึงมีแนวคิดที่จะนำเอารายได้จากการจัดเก็บภาษีท่องเที่ยว ไปใช้สนับสนุนการปรับปรุงและพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานที่เกี่ยวข้องกับการท่องเที่ยว

การจัดเก็บค่าธรรมเนียมไม่ใช่เรื่องใหม่ ปัจจุบันมีหลายประเทศที่ได้นำแนวคิดนี้ไปใช้ในการซ่อมสร้าง ฟื้นฟู และยกระดับบริการด้านการท่องเที่ยวของประเทศ โดยแต่ละประเทศมีการจัดเก็บธรรมเนียมในรูปแบบที่แตกต่างกันไป

สาระสำคัญ ค่าเหยียบแผ่นดิน ต่างชาติ เที่ยวไทย คนละ 450 บาท

สำหรับประเทศไทยการจัดเก็บการจัดเก็บค่าธรรมเนียมการท่องเที่ยวภายในประเทศของนักท่องเที่ยวชาวต่างชาติ หรือที่เรียกกันว่า “ค่าเหยียบแผ่นดิน” มีความพยายามผลักดันมานานหลายปีแล้ว นับจากกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ได้ดำเนินการศึกษามาตั้งแต่ปี 2563 และผ่านการปรับปรุงผลการศึกษาอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์ในปัจจุบัน

จนล่าสุดนำไปสู่การทำประชาพิจารณ์ ร่างประกาศคณะกรรมการนโยบายการท่องเที่ยวแห่งชาติ เรื่องการจัดเก็บค่าธรรมเนียมการท่องเที่ยวภายในประเทศของนักท่องเที่ยวชาวต่างชาติ พ.ศ… ที่อยู่ระหว่างเปิดรับฟังความคิดเห็นในช่วงนี้ไปจนถึงวันที่ 28 ก.ย.นี้ จากนั้นจะรวบรวมผลประชาพิจารณ์กลับเข้าสู่ที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายการท่องเที่ยวแห่งชาติ หรือ ท.ท.ช. และนำเสนอครม.ต่อไป เพื่อหวังผลักดันให้ดำเนินการจัดเก็บได้ในช่วงไตรมาสแรกของปี 2570

สาระสำคัญของร่างดังกล่าว คือ กำหนดอัตราในการจัดเก็บนักท่องเที่ยวต่างชาติ (ไม่รวมราชอาคันตุกะและแขกของรัฐบาล ผู้ถือหนังสือเดินทางทูตและราชการ ผู้มี Work Permit ผู้ใช้ Border Pass ผู้โดยสาร Transit ลูกเรือ และเด็กอายุต่ำกว่า 2 ปี) จะอยู่ที่ 450 บาทต่อคน โดยจะจัดเก็บค่าธรรมเนียม จากคนต่างชาติที่เดินทางเข้าไทย ทางอากาศก่อน

โดยจ่ายครั้งเดียวสามารถเดินทางเข้าออกประเทศไทยได้หลายครั้งโดยไม่ต้องชำระอีก หากอยู่ในระยะเวลา 30 วัน และอยู่ภายใต้ความคุ้มครองของประกันภัยที่จัดไว้ให้ ส่วนการเดินทางเข้าไทยผ่านด่านทางบกและทางน้ำ จะจัดเก็บภายหลังในอีก 1 ปี หลังดำเนินการจัดเก็บค่าธรรมเนียมผ่านการเดินทางเข้าไทยทางอากาศไปแล้ว

หวังจัดเก็บค่าธรรมเนียมท่องเที่ยว ปี 2570

นางสาวนัทรียา ทวีวงศ์ ปลัดกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา กล่าวว่า ผลการศึกษาล่าสุดเกี่ยวกับอัตราค่าธรรมเนียม เมื่อพิจารณาปัจจัยทางเศรษฐกิจ เงินเฟ้อ และต้นทุนที่เกี่ยวข้อง พบว่าอัตราฐานที่เหมาะสมอยู่ที่มากกว่า 490 บาท แต่เมื่อพิจารณาถึงความสามารถในการรองรับต้นทุนของนักท่องเที่ยวและความเหมาะสมในทางปฏิบัติ โดยไม่สร้างภาระให้กับนักท่องเที่ยวมากจนเกินไป

จึงมีการเสนออัตราการจัดเก็บอยู่ที่ 450 บาทต่อคน หรือประมาณ 15 ดอลลาร์สหรัฐต่อคน สำหรับการเดินทางเข้าในทุกช่องทางของนักท่องเที่ยวต่างชาติซึ่งปรับเพิ่มจากกรอบเดิมที่เคยพิจารณาไว้อดีต ที่เคยคิดจะเก็บอยู่ที่ 300 บาทสำหรับการเดินทางอากาศ และ 150 บาทต่อคนสำหรับการเดินทางผ่านทางบกและน้ำ

ส่วนแนวทางการจัดเก็บเฟสแรกจะเริ่มจัดเก็บทางอากาศก่อน โดยจะมีผลบังคับใช้หลังจากประกาศในราชกิจจานุเบกษาไปแล้ว 180 วัน ส่วนการจัดเก็บทางบกและทางน้ำจะตามมาในเฟสที่ 2 ประมาณ 360 วันหลังจากนั้น เพื่อให้เวลารัฐบาลในการแก้ปัญหาความหนาแน่นบริเวณด่านชายแดน

โดยเฉพาะด่านมาเลเซีย เพื่อไม่ให้การจัดเก็บค่าธรรมเนียมไปเพิ่มความแออัด สำหรับนักท่องเที่ยวที่เข้า-ออกบ่อย (เช่น ทางบก) กำลังพิจารณาการจัดเก็บแบบ Multiple ที่ผูกกับระยะเวลาคุ้มครองของกรมธรรม์ประกันภัย เช่น หากประกันคุ้มครอง 1 เดือน การเข้า-ออกในช่วงนั้นอาจชำระเพียงครั้งเดียว ปลัดกระทรวงท่องเที่ยว กล่าวทิ้งท้าย  

ดันเงินหมื่นล้านบาท ต่อปี เข้ากองทุนท่องเที่ยว

ทั้งนี้หากสามารถจัดเก็บค่าธรรมเนียมได้ในปี 2570 ที่คาดว่าจะมีนักท่องเที่ยวต่างชาติอยู่ที่ราว 35.4 ล้านคน การจัดเก็บค่าธรรมเนียม ในเฟสแรกเฉพาะการเดินทางเข้าไทยผ่านทางอากาศ ที่คิดเป็นจำนวนนักท่องเที่ยวกว่า 80% ที่เดินทางเข้าไทยทางอากาศ ก็จะทำให้ไทยมีรายได้เข้ากองทุนเพื่อส่งเสริมการท่องเที่ยวกว่า 12,000 ล้านบาท

แต่หากสามาถเก็บค่าธรรมเนียมครบทุกช่องทางเข้าไทย ก็จะมีรายได้สูงถึง 15,000 ล้านบาทต่อปี เพื่อนำมาใช้ใน 3 วัตถุประสงค์ ได้แก่ 1.ใช้เป็นค่าประกันภัยคุ้มครองนักท่องเที่ยว ทั้งด้านความปลอดภัยและสุขภาพ รวมถึงช่วยลดภาระให้รัฐบาลที่ต้องใช้งบปีละหลายร้อยล้านบาท ดูแลนักท่องเที่ยวที่ได้รับอุบัติเหตุในการเดินทางมาเที่ยวไทย ในส่วนที่ประกันของนักท่องเที่ยวเองไม่ครอบคลุม 2.พัฒนาแหล่งท่องเที่ยว และสร้างประสบการณ์ใหม่ๆ ให้กับนักท่องเที่ยว และ 3.สนับสนุนการศึกษาวิจัย การจัดประชุม และการพัฒนาบุคลากรด้านการท่องเที่ยว

ทั้งจากผลการศึกษาจะพบว่าการจัดเก็บค่าธรรมเนียม จะส่งผลดีต่อการท่องเที่ยวไทยเป็นอย่างมาก จากการมีรายได้ที่เกิดขึ้น ขณะที่ความสูญเสียทางเศรษฐกิจจะไม่มากนัก โดยผลการประมาณค่าความสูญเสียทางเศรษฐกิจและผลสุทธิจากการเก็บค่าธรรมเนียมท่องเที่ยว จะเท่ากับ -2.07

เพราะการเก็บค่าธรรมเนียมอยู่ที่ 450 บาทต่อคน เทียบกับจำนวนนักท่องเที่ยวต่างชาติในปีหน้า ที่ 35 ล้านคน สร้างรายได้ 1.65 ล้านล้านบาท มีรายได้จากการจัดเก็บค่าธรรมเนียม 15,897 ล้านบาท นักท่องเที่ยวอาจลดลง 7 หมื่นคน ส่งผลกระทบเชิงรายได้ 3,320 ล้านบาท แต่เมื่อหักลบแล้ว จะยังคงมีผลสุทธิอยู่ที่ 12,577 ล้านบาท

นายวีระศักดิ์ โควสุรัตน์ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา ในฐานะประธานที่ปรึกษารองนายกรัฐมนตรี ศุภจี สุธรรมพันธุ์ ย้ำว่าการจัดเก็บค่าธรรมเนียมในอัตรา 450 บาทนี้ ไม่ได้เป็นตัวเลขที่ส่งผลกระทบกระเทือนกับนักท่องเที่ยวต่างชาติ เนื่องจากในหลายประเทศก็มีการจัดเก็บค่าธรรมในลักษณะนี้เดียวกัน การจัดเก็บค่าธรรมเนียมนักท่องเที่ยวต่างชาตินี้ คาดว่าจะสร้างรายได้ให้กับแผ่นดินประเภทนอกงบประมาณสูงถึงเกือบหมื่นล้านบาทต่อปี ซึ่งถือเป็นครั้งแรกที่ภาคการท่องเที่ยวจะมีกองทุนขนาดใหญ่เช่นนี้

นอกจากการบริหารเงินจะดำเนินการโดยภาครัฐแล้ว ผมก็มีข้อเสนอให้บริหารจัดการเงินก้อนนี้ด้วยความโปร่งใสระดับสูงในรูปแบบ Open Government ผ่านการตั้งคณะกรรมการวงที่ 2 ในรูปแบบการดึงกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เข้าร่วมทำงานในการรับรู้กระบวนการใช้จ่าย หรือการบริหารงบประมาณแบบทุกขั้นตอน พร้อมเปิดกล้องวงจรปิดถ่ายทอดการประชุมเพื่อความโปร่งใส ในช่วงที่เราต้องการมุ่งสู่การท่องเที่ยวเชิงคุณภาพ

ทำให้คนที่ไม่พร้อมจ่ายเงินค่าธรรมเนียมในส่วนนี้ เราต้องกลั้นใจในการดำเนินการ เพราะอาจสูญเสียตลาดอ่อนไหวในด้านราคาไปบ้างในจำนวนหนึ่ง แต่เราค่อนข้างมั่นใจว่า หากสามารถพัฒนาให้ซัพพลายดีได้ ก็ไม่ต้องห่วงเรื่องความต้องการ (ดีมานด์) ของนักท่องเที่ยว มีความต้องการเข้ามาแน่นอน เพราะทุกคนชื่นชอบของดีมีคุณภาพทั้งนั้น   

เปิด 6 แนวทางเก็บค่าธรรมเนียมท่องเที่ยวในต่างประเทศ

อย่างไรก็ตาม ไทยได้ดำเนินศึกษาแนวทางการจัดเก็บค่าธรรมเนียมท่องเที่ยว ใน 15 ประเทศและเขตปกครอง เพื่อนำมาวิเคราะห์ และสรุปรูปแบบการจัดเก็บค่าธรรมเนียมออกมาได้ 6 รูปแบบหลักดังนี้

1. การกำหนดค่าธรรมเนียม แบบสัดส่วนร้อยละของค่าห้อง (Percentage-Based) ภาระภาษีแปรผันตามราคาสถานที่ จัดเก็บผ่านระบบโรงแรมหรือแพลตฟอร์มการจอง เช่น “อัมสเตอร์ดัม” อยู่ที่ 12.5% เป็นอัตราสูงสุดในยุโรป ซึ่งภาระภาษีรวมอาจพุ่งสูงถึง 33.5% เมื่อรวม VAT 21% และมีการเก็บค่าธรรมเนียมเรือสำราญแยกต่างหาก (15 ยูโรต่อคนต่อวัน)                         

ขณะที่ “ชิคาโก” เฉลี่ยอยู่ที่ 17.4-17.5% หรือ อาจสูงถึง 19% สำหรับโรงแรมขนาดใหญ่ในเขตพัฒนาการท่องเที่ยว และพุ่งไปถึง 27-28% สำหรับบ้านเช่าระยะสั้น “เบอร์ลิน” อยู่ที่ 7.5% (คำนวณจากราคาห้องสุทธิ) จัดเก็บครอบคลุมทั้งการเดินทางเพื่อพักผ่อนและธุรกิจ โดยยื่นแบบรายไตรมาส

2.กำหนดค่าธรรมเนียมแบบอัตราคงที่ต่อคนต่อคืน กลไกนี้ได้รับความนิยมสูงสุดในยุโรป เพราะบริหารจัดการง่ายและคาดการณ์กระแสเงินสดได้ชัดเจน เช่น “ปารีส” อยู่ที่ 0.65-15.93 ยูโร (มีระบบปรับอัตราอัตโนมัติตามดัชนีราคา) “โรม” อยู่ที่ 3-10 ยูโร แปรผันตามระดับดาวของที่พัก ยกเว้นเด็กอายุต่ำกว่า 10 ปี “บาร์เซโลนา” อยู่ที่ 6-12 ยูโร กำหนดเพดานจัดเก็บสูงสุดไม่เกิน 7 คืน “เกี่ยวโต” อยู่ที่ 200-10,000 เยน จัดแบ่ง 5 ระดับตามราคาห้องพัก ไม่มีข้อยกเว้นตามอายุ

3.กำหนดอัตราคงที่ต่อห้องต่อคืน (Family-Friendly Model) เช่น “กรีซ” จัดเก็บ 0.50-15 ยูโร (ค่าธรรมเนียมจะปรับเปลี่ยนตามฤดูกาลท่องเที่ยวไฮซีซัน-โลว์ซีซัน “ไฮซ์แลนด์” จัดเก็บ 400-800 โครนาไอซ์แลนด์ แบ่งย่อยตามประเภทที่พัก อย่างโรงแรม หรือแคมป์ปิ้ง“มาเลเซีย”อยู่ที่10 ริงกิต จัดเก็บเฉพาะผู้ถือพาสปอร์ตต่างชาติ และบังคับเก็บผ่านแพลตฟอร์ม

4.การกำหนดค่าธรรมเนียมแบบ เหมาจ่ายครั้งเดียวต่อการเดินทาง “บาหลี” อยู่ที่ 150,000 รูเปียห์ ใช้ระบบ Standalone(Love Bali) ตรวจ QR Code ณ สนามบิน ซึ่งปัญหาที่พบ คือ ระบบดิจิทัลล่มบ่อย ,เกิดเว็บไซต์ปลอมหลอกลวง,การบังคับใช้ยังไม่รัดกุม และสร้างปัญหาคอขวดที่หน้าด่าน “นิวซีแลนด์” อยู่ที่ 100 ดอลลาร์นิวซีแลนด์ ระบบผนวกรวมชำระ พร้อมการขอ NZeTA หรือวีซ่า

มีจุดแข็ง คือ ต้นทุนการบริหารจัดการต่ำที่สุด ไร้รอยต่อ และมีความเสี่ยงการรั่วไหลเกือบเป็นศูนย์ “เวนิส” อยู่ที่ 5-10 ยูโร มีเป้าหมายเฉพาะเจาะจง มุ่งเป้าที่นักท่องเที่ยวแบบไปเช้าเย็นกลับ โดยต้องจองล่วงหน้า เพื่อจำกัดความหนาแน่น

5.การกำหนดค่าธรรมเนียมในรูปแบบอื่นๆ อาทิ การกำหนดแบบอัตรารายวันแบบเหมาระดับสูง เพื่อควบคุมปริมาณ การกำหนดค่าธรรมเนียมแบบ ภาษีขาออก ผนวกในตั๋วเครื่องบิน การกำหนดค่าธรรมเนียมแบบ ค่าธรรมเนียมอนุญาตเดินทาง ผนวกกับระบบตรวจคนเข้าเมือง

6.กลไกเฉพาะทางเพื่อเป้าหมายแบบเฉพาะเจาะจง เช่น “ภูฏาน”จัดเก็บค่าธรรมเนียม Sustainable Development Fee อยู่ที่ 100 ดอลล่าร์สหรัฐต่อคนต่อคืน (ไม่รวมค่าวีซ่า) ซึ่งเป็นการเหมาจ่ายรายวัน เป็นกลไกขับเคลื่อนนโยบายไม่เน้นจำนวนนักท่องเที่ยว เน้นกลุ่มคุณภาพสูง “ญี่ปุ่น” จัดเก็บ Departure Tax อยู่ที่ 3,000 เยนต่อการเดินทางขาออก โดยผนวกเบ็ดเสร็จในตั๋วโดยสารทุกสัญชาติ

รวมไปถึงการจัดเก็บอยู่ในระบบลงทะเบียนและใบอนุมัติการเดินทางอิเล็กทรอนิกส์ สำหรับชาวต่างชาติที่มาจากประเทศซึ่งได้รับการยกเว้นวีซ่า แต่จำเป็นต้องลงทะเบียนคัดกรองข้อมูลและความปลอดภัยกับประเทศปลายทางก่อนเดินทาง โดยค่าธรรมเนียมการขอ “UK ETA” (Electronic Travel Authorisation) อยู่ที่ 20 ปอนด์ ส่วน ค่าธรรมเนียมการขออนุมัติเดินทางผ่านระบบ “ETIAS” (European Travel Information and Authorisation System) ของสหภาพยุโรปอยู่ที่ 20 ยูโร

ไทยยังไม่ตกผลึกวิธีการจ่ายเงิน

ส่วนวิธีการชำระค่าธรรมเนียมดังกล่าวของไทย ปัจจุบันยังไม่ได้ข้อสรุป จึงได้วางเพียงกรอบไว้ว่าการจัดเก็บให้คำนึงถึงการอำนวยความสะดวกแก่นักท่องเที่ยวต่างชาติ รวมทั้งต้องสามารถดำเนินการได้ด้วยวิธีการอย่างใดอย่างหนึ่ง ดังต่อไปนี้ 1.ชำระรวมในค่าบัตรโดยสาร 2.ชำระผ่านเว็บไซต์ 3.ชำระผ่านโมบายแอปพลิเคชัน 4.ชำระผ่านตู้ให้บริการชำระค่าธรรมเนียม (Kiosk) หรืออุปกรณ์เคลื่อนที่ หรือ ชำระด้วยวิธีการอื่นตามที่คณะกรรมการบริหารกองทุนกำหนด

จริงๆแล้วภาครัฐอยากจะจัดเก็บค่าธรรมเนียมโดยให้นักท่องเที่ยวชำระรวมกับตั๋วเครื่องบิน เพราะมีความสะดวกที่สุด แต่ปัญหาคือ สายการบินต่างๆไม่ต้องการที่จะรับภาระเป็นผู้จัดเก็บค่าธรรมเนียมนี้ รู้สึกมีความยุ่งยากของระบบในการทำงาน เพราะต้องแยกเก็บเฉพาะผู้โดยสารต่างชาติ ไม่รวมคนไทย

เนื่องจากระบบสายการบินปัจจุบันยังไม่สามารถแยกประเภทผู้โดยสารได้ หรือ คนไทย ที่อยู่ต่างประเทศเอง ก็มีถือพาสปอร์ต 2 เล่ม ทั้งพาสปอร์ตไทย และพาสปอร์ตของประเทศที่พำนักในต่างประเทศ สายการบินหวั่นว่าหากเกิดข้อผิดพลาดก็จะเกิดปัญหาได้ แม้ว่ารัฐจะมีการจ่ายค่าตอบแทนให้สายการบินให้มาดำเนินการจัดเก็บก็ตาม

หากยังตกลงกับสายการบินไม่ได้ ก็มองไปถึงการจัดเก็บโดยให้นักท่องเที่ยวสแกนจ่าย หรือชำระเงินในช่องทางต่างๆ หรือจ่ายก่อนกรอกระบบ TDAC ( Thailand Digital Arrival Card) หรือระบบการกรอกตม.6 ออนไลน์ ก่อนเดินทางเข้าไทย ท้ายสุดรูปแบบการชำระค่าธรรมเนียมของไทยจะเป็นแบบใดก็ต้องรอฟันธง