นโยบายการกำกับดูแลภาษีบุหรี่ไฟฟ้าในต่างประเทศ (2)

ในบทความก่อน ผมได้กล่าวถึงแนวทางการกำกับดูแลบุหรี่ไฟฟ้าในต่างประเทศ โดยสามารถแบ่งได้เป็น 3 กลุ่ม ได้แก่ 1) กลุ่มที่มีความเข้มงวดมากและไม่อนุญาตให้มีการเข้าถึงบุหรี่ไฟฟ้าอย่างถูกกฎหมายในประเทศ 2) กลุ่มที่มีความผ่อนปรนมาก โดยจะเน้นเรื่องการลดอันตรายจากการสูบบุหรี่ (Harm reduction)

3) กลุ่มที่ความเข้มงวดปานกลาง โดยมีมาตรการกำกับดูแลบุหรี่ไฟฟ้าที่มีความเข้มงวดแตกต่างกันไป โดยยิ่งกำกับดูแลเข้มงวดมากขึ้น การเปลี่ยนให้ผู้สูบบุหรี่มาใช้บุหรี่ไฟฟ้าเพื่อลดอันตรายจากการสูบบุหรี่ก็มีโอกาสน้อยลง แต่อาจช่วยป้องกันการหันมาใช้บุหรี่ไฟฟ้าในกลุ่มที่ไม่เคยสูบบุหรี่มาก่อน โดยเฉพาะกลุ่มเยาวชนได้มากขึ้น 

ตามที่เกริ่นไว้ในตอนท้ายของบทความก่อน ในบทความนี้ผมจะกล่าวถึงแนวทางการกำหนดนโยบายภาษีบุหรี่ไฟฟ้าที่ถือเป็นหนึ่งในมาตรการด้านอุปสงค์ (Demand side) ที่ใช้ควบคุมการบริโภคสินค้าประเภทหนึ่ง ที่ประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกนำมาใช้ในการสร้างแรงจูงใจให้มีการลดปริมาณการใช้สินค้าที่เป็นอันตรายต่อสุขภาพ (Health tax) หรือสิ่งแวดล้อม(Environment tax) ในรูปแบบของการเก็บภาษีสรรพสามิต (Excise tax) 

บางประเทศได้เริ่มหันมาเก็บภาษีสรรพสามิตกับผลิตภัณฑ์บุหรี่ไฟฟ้า แม้จะยังไม่แพร่หลายเท่ากับการเก็บภาษีบุหรี่ เนื่องจากยังเป็นสินค้าที่เพิ่งเกิดขึ้นได้ไม่นานมากนัก ดังนั้น ข้อมูลนโยบายภาษีบุหรี่ไฟฟ้าอาจเป็นประโยชน์ในกรณีที่ประเทศไทยจะพิจารณาทางเลือกในการกำกับดูแลบุหรี่ไฟฟ้าในรูปแบบต่าง ๆ ในอนาคต ตามที่ได้ปรากฏเป็นข้อถกเถียงกันอย่างแพร่หลายในข่าวสื่อมวลชนในช่วงที่ผ่านมา

เมื่อพิจารณาข้อมูลจากรายงาน WHO Report on the Global Tobacco Epidemic 2021 สามารถแยกข้อมูลภาษีบุหรี่ไฟฟ้า (Electronic Nicotine Delivery System: ENDS) ออกได้เป็น 2 กลุ่ม ดังนี้

1.บุหรี่ไฟฟ้า (Electronic Cigarette) ซึ่งเป็นผลิตภัณฑ์ที่มีส่วนประกอบของนิโคตินเหลว (ไม่ได้ใช้ใบยาสูบ) โดยมีข้อมูลใน 42 ประเทศ กว่าครึ่งของประเทศกลุ่มนี้ (23 ประเทศ) ไม่มีการเก็บภาษีสรรพสามิตจากบุหรี่ไฟฟ้า แต่เก็บเฉพาะภาษีมูลค่าเพิ่ม หรือ ภาษีขาย (Sales tax) เช่นเดียวกับที่เก็บกับสินค้าอุปโภคบริโภคทั่วไป ในขณะที่ 19 ประเทศ มีการเก็บภาษีสรรพสามิตเพิ่มเติมจากมากกว่าสินค้าปกติ 

โดยส่วนใหญ่จำนวน 15 ประเทศในกลุ่มนี้จะเก็บภาษีตามปริมาณที่กำหนดอัตราภาษีต่อจำนวนมิลลิลิตรของน้ำยาบุหรี่ไฟฟ้า (ข้อมูลโครงสร้างภาษีมาจาก Eric Fruits (2018)) ทั้งนี้ ค่าเฉลี่ยของภาระภาษีบุหรี่ไฟฟ้าในกลุ่มที่มีการเก็บภาษีสรรพสามิตนั้นเฉลี่ยแล้วคิดเป็นร้อยละ 14 ของราคาขาย ต่ำกว่าภาระภาษีของบุหรี่ที่เฉลี่ยคิดเป็นร้อยละ 55 ของราคาขาย

2.ผลิตภัณฑ์ยาสูบแบบให้ความร้อน (Heated Tobacco Product: HTP) ซึ่งเป็นผลิตภัณฑ์ยาสูบรูปแบบใหม่ ประเภทหนึ่งคล้าย ๆ กับบุหรี่ไฟฟ้าที่ไม่ก่อให้เกิดควัน แต่ยังใช้ใบยาสูบในการสร้างไอระเหย โดยมีมูลค่าตลาดพอ ๆ กับบุหรี่ไฟฟ้า มีอัตราการเติบโตสูง และถูกจัดให้เป็นบุหรี่ไฟฟ้าประเภทหนึ่งที่ถูกห้ามซื้อขายตามกฎหมายไทย โดยข้อมูล WHO แสดงให้เห็นว่ามี 49 ประเทศที่มีการเก็บภาษี HTP โดยเกือบทั้งหมดมีการเก็บภาษีสรรพสามิต (ยกเว้นแค่ 1 ประเทศ คือ อุซเบกิสถาน ที่เก็บเฉพาะภาษีมูลค่าเพิ่ม) 

                 
และส่วนใหญ่เกือบทั้งหมดมีการแยกพิกัดภาษีสรรพสามิตออกมาจากบุหรี่ ใช้อัตราปริมาณตามน้ำหนักของใบยาสูบที่ใช้ในมวนของผลิตภัณฑ์ และไม่มีการเก็บภาษีอุปกรณ์ (ข้อมูลโครงสร้างภาษี HTP มาจาก Ce Sang (2021)) ทั้งนี้ ภาระภาษีของ HTP มีค่าเฉลี่ยเท่ากับร้อยละ 26 ของราคาขาย สูงกว่าภาระภาษีของบุหรี่ไฟฟ้าที่กล่าวไว้ในข้อ 1 ข้างต้น แต่ยังต่ำกว่าภาระภาษีบุหรี่ที่เฉลี่ยคิดเป็นร้อยละ 55 ของราคาขาย

เมื่อพิจารณาข้อมูลมาตรการภาษีข้างต้นเเล้ว สามารถสรุปบทเรียนที่น่าสนใจที่สามารถนำมาประยุกต์ใช้กับประเทศต่าง ๆ ที่ยังไม่ดำเนินการเก็บภาษี ดังนี้ 

1.ยังมีประเทศน้อยมากที่มีการเก็บภาษีสรรพสามิตบุหรี่ไฟฟ้า (E-Cigarette) โดยอาจเป็นเพราะเป้าหมายในการกำกับดูแลของแต่ละประเทศที่แตกต่างกันไป เช่น ประเทศที่มีการกำกับดูแลอยู่ในกลุ่มที่มีความผ่อนปรนมาก และเน้นเรื่องการลดอันตรายจากการสูบบุหรี่อาจไม่มีการเก็บภาษีสรรพสามิตจากบุหรี่เพิ่มเติมเลยก็ได้ ดังเช่นใน 23 ประเทศข้างต้นที่เก็บภาษีเช่นเดียวกับสินค้าทั่วไปเท่านั้น 

ในขณะที่ประเทศที่มีการกำกับดูแลแบบที่มีความเข้มงวดปานกลางอาจมีการเก็บภาษีสรรพสามิตเพิ่มเติม โดยระดับอัตราภาษีอาจแตกต่างกันไปตามความเข้มงวดและทัศนคติที่มีต่อบุหรี่ไฟฟ้า เช่น หากให้ความสำคัญกับการป้องกันการหันมาใช้บุหรี่ไฟฟ้า ก็อาจมีการเก็บภาษีบุหรี่ไฟฟ้าในอัตราที่สูงขึ้นก็ได้ตามมา แต่ภาระภาษีที่เพิ่มขึ้นก็อาจส่งผลให้ผู้สูบบุหรี่มาใช้บุหรี่ไฟฟ้า เพื่อลดอันตรายจากการสูบบุหรี่ก็มีโอกาสน้อยลง และยังไม่อาจแก้ปัญหาการลักลอบจำหน่ายอย่างผิดกฎหมายได้

2.ไม่มีประเทศไหนที่เก็บภาษีบุหรี่ไฟฟ้าและ HTP ในอัตราที่สูงเท่าบุหรี่ โดยเฉลี่ยแล้วบุหรี่ไฟฟ้าและ HTP จะเสียภาษีสรรพสามิตเพียง 1 ใน 4 และครึ่งหนึ่งของภาระภาษีบุหรี่เท่านั้น นั่นอาจหมายความว่าประเทศเหล่านี้มองว่าบุหรี่ไฟฟ้าและ HTP ไม่ใช่สินค้าที่ไม่มีอันตรายต่อสุขภาพเลย (Not risk free) แต่มีอันตรายน้อยกว่าบุหรี่ จึงกำหนดภาระภาษีที่แตกต่างกันตามระดับอันตรายที่เกิดขึ้นต่อสุขภาพ 

งานวิจัยของ Prieger (2022) ได้พิจารณาเห็นเหตุผลของการเก็บภาษีบุหรี่ไฟฟ้าในหลายๆ ด้าน อาทิ การสร้างรายได้ภาษีให้รัฐและการกำจัดผลกระทบภายนอกเชิงลบต่อสังคม (Negative externalities) เป็นต้น และสรุปว่าควรเก็บภาษีบุหรี่ไฟฟ้าในระดับที่ต่ำกว่าบุหรี่ 

3.หากเปรียบเทียบเฉพาะผลิตภัณฑ์นิโคตินและยาสูบรูปแบบใหม่ๆ พบว่า บุหรี่ไฟฟ้ายังคงถูกมองได้ว่ามีอันตรายน้อยกว่า HTP ที่ยังคงมีการใช้ใบยาสูบอยู่ แม้จะไม่ก่อให้เกิดควันเหมือนกัน เท่ากับเป็นการยอมรับว่า ผลิตภัณฑ์นิโคตินและยาสูบแต่ละประเภทนั้น มีอันตรายที่แตกต่างกัน ประเทศส่วนใหญ่จึงมีการกำหนดอัตราภาษี HTP สูงกว่าภาษีบุหรี่ไฟฟ้า 

ทั้งนี้ การเก็บภาษีตามอันตรายที่มีต่อสุขภาพเป็นหลักภาษีที่ดีและเห็นได้จากการนำมาใช้ในสินค้าแอลกอฮอล์และสินค้าที่มีความหวานจากน้ำตาล ดังนั้น น่าจะมีการพิจารณานำหลักการดังกล่าวมาประยุกต์ใช้กับอุตสาหกรรมยาสูบเช่นกัน

4.รูปแบบการเก็บภาษีบุหรี่ไฟฟ้าและ HTP ที่เป็นไปตามหลักสากลในประเทศต่าง ๆ นั้น ควรแยกนิยามและพิกัดภาษีออกมาจากบุหรี่ เพื่อไม่ให้สับสนและเกิดความชัดเจน โดยใช้โครงสร้างภาษีปริมาณตามปริมาณน้ำยา หรือ น้ำหนักใบยาสูบในแต่ละผลิตภัณฑ์ เนื่องจากเป็นส่วนประกอบที่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพ ซึ่งจะทำให้สามารถคำนวณระดับอันตรายที่มีต่อสุขภาพได้ และนำมาซึ่งอัตราภาษีที่แตกต่างกันไปตามอันตรายที่ผลิตภัณฑ์แต่ละประเภทก่อให้เกิดต่อผู้บริโภคได้ 

อย่างไรก็ตาม ผลิตภัณฑ์ยาสูบและนิโคตินทุกรูปแบบ รวมทั้งยาเส้นมวนเอง ยังคงมีอันตรายต่อสุขภาพและก่อให้เกิดการเสพติดได้ ดังนั้น สิ่งที่ดีที่สุด คือ การไม่บริโภคสินค้าเหล่านี้ แต่ยังคงมีคนจำนวนมากที่ยังเลือกที่จะบริโภคสินค้าเหล่านี้ต่อไป  ขณะที่รัฐโดยการยาสูบแห่งประเทศไทย ก็ยังเป็นผู้ผลิตบุหรี่ซิกาแรตรายใหญ่ของประเทศ 

ดังนั้น รัฐอาจต้องคำนึงถึงปัจจัยหลายด้านประกอบกัน เพื่อกำหนดนโยบายที่ทำให้เกิดดุลยภาพทั้งด้านสุขภาพ ด้านรายได้ ด้านสังคม ด้านพัฒนาการใหม่ ๆ ของผลิตภัณฑ์ที่ผู้บริโภคสามารถเข้าถึงได้ง่ายขึ้นผ่านช่องทางออนไลน์ ด้านการบังคับใช้กฎหมาย ตลอดจนการพัฒนาระบบตรวจสอบเส้นทางการซื้อขายยาสูบรวมไปถึงผลิตภัณฑ์แปรรูป ต่าง ๆ ในอุตสาหกรรมเกิดใหม่ ผ่านการใช้เทคโนโลยี Blockchain เช่น กัญชา 

โดยเฉพาะในอุตสาหกรรมต่อเนื่องตั้งแต่ต้นน้ำถึงปลายน้ำ โดยคำนึงถึงหลักการภาษีสรรพสามิตที่ดีและตัวอย่างจากต่างประเทศที่มีความสากล รวมทั้งมีถอดบทเรียนและประสบการณ์ในการบริหารจัดการกับสินค้ารูปแบบใหม่นี้เพื่อนำมาประยุกต์การดำเนินนโยบายให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลในระยะสั้นและระยะยาว