มอบอำนาจให้ไปรังวัดแต่กลับอุทิศที่ดินให้ราชการมีผลผูกพันหรือไม่?

สภาพสังคมที่มีความเร่งรีบ การจราจรที่ติดขัด หรืออาจติดภารกิจสำคัญ การมอบอำนาจให้ตัวแทนกระทำการอย่างหนึ่งอย่างใดแทน โดยที่ผู้มอบอำนาจไม่ต้องไปดำเนินการด้วยตนเอง จึงเป็นทางเลือกที่อำนวยความสะดวกให้แก่ผู้มอบอำนาจ แต่ก็มีข้อพึงระวังในการมอบอำนาจที่ตัวแทนอาจไปกระทำการเกินกว่าความประสงค์หรือเกินอำนาจที่ได้รับมอบหมาย จนก่อให้เกิดปัญหาตามมาภายหลังได้ ซึ่งโดยหลักทั่วไปแล้ว ตัวการ (ผู้มอบอำนาจ) ย่อมไม่ผูกพันต่อบุคคลภายนอกในการที่ตัวแทน (ผู้รับมอบอำนาจ) กระทำการเกินอำนาจที่ตนได้รับมอบหมายไว้ 

สำหรับอุทาหรณ์จากคดีปกครองที่นำมาคุยกันวันนี้ ก็เป็นกรณีที่ตัวแทนกระทำการเกินอำนาจที่ได้รับมอบหมาย โดยตัวการได้มอบอำนาจให้ตัวแทนไปยื่นคำขอรังวัดสอบเขตที่ดินและให้ถ้อยคำต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ แต่ปรากฏว่า ตัวแทนได้ให้ถ้อยคำต่อช่างรังวัดว่า มีความประสงค์อุทิศที่ดินบางส่วนให้เป็นทางสาธารณประโยชน์  

จึงมีคำถามที่น่าสนใจตามมาว่า การที่ผู้รับมอบอำนาจได้แสดงความประสงค์ต่อช่างรังวัด ในการอุทิศที่ดินบางส่วนให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ อันเป็นการกระทำเกินอำนาจที่ได้รับมอบหมาย จะถือเป็นการแสดงเจตนาแทนผู้มอบอำนาจและมีผลผูกพันต่อหน่วยงานราชการที่สร้างถนนสาธารณะหรือไม่?

เรื่องราวของคดีมีอยู่ว่า... ผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ดเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในที่ดินโดยได้มอบอำนาจให้นายกรไปยื่นคำขอรังวัดสอบเขตที่ดินและให้ถ้อยคำต่อ พนักงานเจ้าหน้าที่ โดยในการรังวัดสอบเขตที่ดิน นายกรได้ให้ถ้อยคำต่อช่างรังวัดว่ามีความประสงค์อุทิศที่ดินบางส่วนให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ และช่างรังวัดได้ทำการรังวัดแบ่งหักที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ดให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ 

ต่อมา สำนักงานที่ดินจังหวัดได้มีหนังสือแจ้งผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ดให้ไปดำเนินการจดทะเบียนแบ่งหักที่ดินให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ ผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ดจึงยื่นขอรังวัดสอบเขตโฉนดที่ดินอีกครั้ง แต่ผู้แทนนายอำเภอและผู้แทนนายก อบต. ได้คัดค้านการรังวัดที่ดินที่พิพาท โดยเห็นว่านายกรผู้ได้รับมอบอำนาจจากผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ดได้แสดงเจตนายกที่ดินพิพาทให้เป็นทางสาธารณประโยชน์แล้ว การก่อสร้างถนนของ อบต. จึงเป็นการดำเนินการโดยชอบด้วยกฎหมาย ไม่ได้รุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ด

พนักงานที่ดินจังหวัดจึงดำเนินการสอบสวนไกล่เกลี่ยตามมาตรา 69 ทวิ แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน แต่ก็ไม่สามารถตกลงกันได้จึงแจ้งให้คู่กรณีไปฟ้องศาลผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ดจึงยื่นฟ้อง อบต. (ผู้ถูกฟ้องคดี) ต่อศาลปกครอง ขอให้ผู้ถูกฟ้องคดีทำให้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ดกลับคืนสู่สภาพเดิม หากไม่สามารถกลับคืนสภาพเดิมได้ให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้ฟ้องคดี

คดีจึงมีประเด็นพิจารณาว่า การก่อสร้างถนนของ อบต. เป็นก่อสร้างรุกล้ำที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ดหรือไม่ และการ กระทำของผู้รับมอบอำนาจในการอุทิศ ที่ดินดังกล่าวมีผลผูกพัน อบต. หรือไม่ 

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า หนังสือมอบอำนาจให้ นายกร ไปยื่นคำขอรังวัดสอบเขตที่ดินระบุว่า ผู้ฟ้องคดีทั้ง เจ็ดได้มอบอำนาจให้ นายกร เป็นผู้มีอำนาจจัดการขอรังวัดสอบเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดี โดยนำช่างทำการรังวัดปักหลักเขตที่ดินและรับรองแนวเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดี ถ้าทำการรังวัดแล้วได้รูปแผนที่หรือเนื้อที่ต่างจากเดิม ให้มีอำนาจยินยอมให้แก้ไขรูปแผนที่ เนื้อที่ หมายเลขหลักเขตในโฉนดที่ดินให้ถูกต้องตามความเป็นจริง แก้คำขอ (ถ้ามี) วางและรับเงินมัดจำรังวัดที่เหลือคืน รับโฉนดที่ดิน ตลอดจนให้ถ้อยคำต่างๆ ต่อพนักงานเจ้าหน้าที่รวมทั้งให้รับรองสำเนาเอกสารที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้ด้วย 

จากข้อความดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ดมอบอำนาจให้นายกร ไปดำเนินการยื่นคำขอเฉพาะที่เกี่ยวกับ การรังวัดสอบเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ด โดยมิได้หมายความถึงการให้อำนาจในการแก้ไขคำขอรังวัดสอบเขตที่ดิน โดยเพิ่มคำขอใหม่เป็นการอุทิศที่ดินของผู้ฟ้องคดีให้เป็นทางสาธารณประโยชน์  

นอกจากนี้ เมื่อเจ้าพนักงานที่ดินมีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีไปดำเนินการจดทะเบียนแบ่งหักที่สาธารณประโยชน์ภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้ง ผู้ฟ้องคดีก็มิได้ไปดำเนินการ จึงเห็นได้ว่า ผู้ฟ้องคดีไม่ได้แสดงเจตนายินยอมให้นายกรแบ่งหักที่ดินของตนให้เป็นทางสาธารณประโยชน์แต่อย่างใด

ดังนั้น การที่ นายกร แก้ไขคำขอรังวัดสอบเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดี โดยเพิ่มคำขอใหม่เป็นการอุทิศที่ดินของผู้ฟ้องคดีให้เป็นทางสาธารณประโยชน์ จึงมิใช่การ กระทำ ในสิ่งที่จำเป็นเพื่อให้การรังวัดสอบเขตที่ดินของผู้ฟ้องคดีสำเร็จลุล่วงไป และมิใช่การทำการตามคำสั่งแสดงออกชัด หรือ โดยปริยายของผู้ฟ้องคดีตามมาตรา 800 และมาตรา 807 วรรคหนึ่ง แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงเป็นการกระทำนอกเหนืออำนาจที่ผู้ฟ้องคดีมอบหมายที่ดินส่วนดังกล่าวจึงยังไม่เป็นที่สาธารณประโยชน์แต่อย่างใด 

แม้การก่อสร้างทางจะเป็นอำนาจหน้าที่ของผู้ถูกฟ้องคดี แต่ผู้ถูกฟ้องคดีก็ไม่อาจกระทำในทางที่เป็นการกระทบกระเทือนต่อสิทธิในทรัพย์สินของเอกชน โดยไม่มีกฎหมายให้อำนาจได้

เมื่อการกระทำดังกล่าวทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหาย จึงเป็นการกระทำละเมิดตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ผู้ถูกฟ้องคดีจึงต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้ฟ้องคดีทั้งเจ็ด (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 902/2563)

จากคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดคดีดังกล่าว จะเห็นได้ว่า การวินิจฉัยว่า ตัวแทนกระทำการเกินอำนาจที่ได้รับมอบหมายหรือไม่ ต้องพิจารณาจากข้อ ความในหนังสือมอบอำนาจเป็นสำคัญ เมื่อข้อความในหนังสือดังกล่าว แสดงให้เห็นว่า เป็นการมอบอำนาจโดยมุ่งหมายให้ตัวแทนไปดำเนินการยื่นคำขอเกี่ยวกับการรังวัดสอบเขตที่ดิน ซึ่งไม่รวมถึงการให้อำนาจในการอุทิศที่ดินให้เป็นทางสาธารณ ประโยชน์ และไม่ใช่สิ่งจำเป็นที่จะทำให้การรังวัดสอบเขตที่ดินสำเร็จลุล่วง 

การกระทำของตัวแทนดังกล่าว จึงเป็นการกระทำเกินอำนาจที่ได้รับมอบหมาย ย่อมไม่มีผลผูกพันในการอุทิศที่ดิน หน่วยงานของรัฐจึงไม่มีสิทธิเข้าไปก่อสร้างถนนในที่ดินบริเวณที่พิพาท โดยไม่เวนคืนหรือซื้อที่ดินได้ครับ (ปรึกษาคดีปกครองได้ที่สายด่วนศาลปกครอง 1355)