อนาคตการคลังของไทยและแรงกดดันต่อนโยบายภาษี

เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ที่ผ่านมา ผมได้รับเชิญจากคณะกรรมาธิการศึกษาการจัดทำและติดตามการบริหารงบประมาณให้ไปนำเสนอภาพความท้าทายของนโยบายภาษีของไทย จึงสรุปเนื้อหาบางส่วนมาในบทความนี้ครับ

ในภาพรวมเราทราบกันดีว่า หนี้สาธารณะของไทยเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ โดยหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นจากราว 40% ต่อ GDP ในปี 2019 มาที่ 62% ต่อ GDP ในปัจจุบัน โดยส่วนสำคัญการเร่งตัวของหนี้สาธารณะนี้เป็นผลจากวิกฤตโควิด-19 และรัฐบาลคาดการณ์ว่าจะอยู่ที่ราว 64% ต่อ GDP ในปี 2027 (กรอบการคลังระยะปานกลาง ธันวาคม 2566) 

สิ่งที่น่ากังวล คือ ภาคการคลังไม่ได้เป็นจุดแข็งของประเทศไทยเหมือนในอดีตแล้ว โดยสถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือ Fitch ได้จัดอันดับความน่าเชื่อถือของรัฐบาลไทยอยู่ที่ระดับ BBB+ ในปัจจุบัน

ความน่าเชื่อถือระดับ BBB+ นี้ถือเป็นอันดับที่สมเหตุสมผลเมื่อพิจารณาหนี้รัฐบาล (General government debt) ในช่วงก่อนเกิดวิกฤตโควิด-19 ซึ่งในช่วงดังกล่าวหนี้รัฐบาลไทยอยู่ที่ราว 30% ต่อ GDP ตํ่ากว่าหนี้ของประเทศที่ได้รับการจัดอันดับตํ่ากว่า (BBB) อยู่อย่างชัดเจน
 

แต่หลังปี 2019 เป็นต้นมา หนี้ของไทยได้เพิ่มขึ้นแซงหนี้ของประเทศที่อยู่ในระดับ BBB ซึ่งสะท้อนถึงการสูญเสียจุดแข็งด้านการคลังของรัฐบาลไทย (รูปประกอบที่ 1)

รัฐบาลไทยยังขาดดุลการคลังอย่างต่อเนื่องเป็นเวลาเกือบ 2 ทศวรรษ โดยครั้งสุดท้ายที่รัฐบาลไม่ได้ตั้งงบประมาณขาดดุลคือปี 2006 ยิ่งไปกว่านั้นขนาดการขาดดุลในช่วงทศวรรษที่ผ่านมามีขนาดใหญ่ขึ้นกว่าในอดีตอย่างชัดเจน ซึ่งขนาดการขาดดุลเฉลี่ยอยู่ที่ 0.8% ต่อ GDP ในช่วงปี 2004-2008 และเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องมาเป็น 3.9% ต่อ GDP ในช่วงปี 2019-2023 (รูปประกอบที่ 2)

การขาดดุลการคลัง คือ การที่รายจ่ายของรัฐมีขนาดสูงกว่ารายรับ เมื่อพิจารณารายจ่ายในช่วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมา รายจ่ายของรัฐอยู่ในระดับทรงตัว โดยอยู่ที่ 17.5% ต่อ GDP ในช่วงปี 2004-2013 และ 17.7% ต่อ GDP ในช่วงปี 2014-2023

อย่างไรก็ตาม รายรับของรัฐมีแนวโน้มลดลงอย่างมีนัยสำคัญ โดยลดลงจาก 17.2% ต่อ GDP ในช่วงปี 2004-2013 มาอยู่ที่ 15.6% ต่อ GDP ในช่วงปี 2014-2023

การพิจารณาบริบททางเศรษฐกิจในปัจจุบัน จะทำให้เราเข้าใจนํ้าหนักของความท้าทายทางการคลังนี้ได้ดี ยิ่งขึ้น เศรษฐกิจไทยโตช้าลงอย่างมีนัยสำคัญในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา

โดยหากไม่นับปีที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจ จะพบว่า อัตราการเติบโตของเศรษฐกิจไทย (Real GDP growth) ลดลงจากราว 5% ในช่วงก่อนวิกฤตแฮมเบอร์เกอร์ มาที่ราว 3% ในหลังการปฏิวัติปี 2014 ถึงก่อนการเกิดโรคระบาด และมาอยู่ที่ราว 2% ในช่วงปี 2021-2023

ความอ่อนแอของเศรษฐกิจนี้ ชี้ถึงความจำเป็นของแรงกระตุ้นจากรัฐ และสร้างคำถามถึงความเพียงพอของกระสุนทางการคลัง

นอกจากนี้ ความน่าสนใจที่ลดลงของไทย ยังเพิ่มแรงกดดันต่อนโยบายภาษีอย่างหลีกเลี่ยงมิได้ ในช่วง 2 ทศวรรษที่ผ่านมา ประเทศไทยได้รับ FDI ลดลงอย่างชัดเจน เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศคู่แข่งในภูมิภาคอาเซียน (ASEAN5: มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ ไทย เวียดนาม และอินโดนีเซีย)

โดยสัดส่วนของประเทศ ไทย FDI ที่เข้าสู่ ASEAN5 ได้ลดลงอย่างต่อเนื่องจาก 44% ในช่วง 2001-2005 มาที่ 16% ในช่วงปี 2021-2022 (รูปประกอบที่ 3) 

หากพิจาณาประเทศที่เกิดวิกฤตการคลังในอดีต (เช่น กรีซ และไอร์แลนด์) จะเห็นว่า ส่วนสำคัญของวิกฤตเกิดจากการสูญเสียความเชื่อมั่นของนักลงทุน ต่อวินัยการคลังของรัฐ 

ภาพความท้าทายทางการคลังเหล่านี้ ชี้ให้เห็นว่า ถึงเวลาแล้วที่รัฐบาลไทยต้องให้ความสำคัญนโยบายภาษี ทำอย่างไรให้ระบบภาษีของเราเป็นระบบ ที่ส่งเสริมการทำธุรกิจ ในขณะเดียวกันก็เป็นระบบที่คนไทยยินดีเป็นส่วนหนึ่งของระบบ และสร้างรายรับที่เพียงพอไม่คุกคามความยั่งยืนทางการคลังในอนาคต