ได้ผู้ชนะการเสนอราคาต้องลงนามในสัญญาเมื่อใด?

ไม่ว่าจะทำอะไร ... ก็มักจะต้องมีกำหนดเวลา เพราะเวลาถือเป็นเป้าหมายหรือตัวชี้วัดอย่างหนึ่งในการทำสิ่งต่าง ๆ  นอกจากนี้ เวลายังถือเป็นเงื่อนไขในการใช้สิทธิต่าง ๆ เช่น สิทธิในการฟ้องคดีต่อศาล หรือ กำหนดระยะเวลาสำหรับดำเนินการตามขั้นตอนต่าง ๆ ของทางราชการ 

โดยในส่วนการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐ ซึ่งต้องดำเนินการภายใต้พระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 นั้น ก็มีบทบัญญัติเกี่ยวกับระยะเวลาไว้ในหลายขั้นตอน อันอาจนำไปสู่ประเด็นข้อโต้แย้งเกี่ยวกับเงื่อนเวลาที่กลายเป็นคดีพิพาทขึ้นสู่ศาลปกครองได้ ดังตัวอย่างคดีที่ในวันนี้ นายปกครองนำมาเล่าให้ฟังครับ ...

คดีนี้ ... สืบเนื่องจาก อบต. แห่งหนึ่ง ได้มีประกาศประกวดราคาอิเล็กทรอนิกส์ (e-bidding) เพื่อจ้างก่อสร้างแก้มลิงในเขตพื้นที่ ผู้ฟ้องคดีเป็นห้างหุ้นส่วนจำกัด ที่ได้เข้าร่วมเสนอราคาและเป็นผู้เสนอราคาต่ำสุด อบต. จึงประกาศให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ชนะการเสนอราคา เมื่อวันที่ 5 เมษายน 2564 พร้อมทั้งมีหนังสือแจ้งให้ไปทำสัญญา ภายใน 7 วัน นับถัดจากวันที่ได้รับแจ้ง 

ผู้ฟ้องคดีได้รับหนังสือแจ้งในวันที่ 8 เมษายน 2564 และได้นัดหมายกับเจ้าหน้าที่ว่าจะเข้าไปทำสัญญา ในวันที่ 23 เมษายน 2564 ซึ่งเป็นวันที่ 7 ของวันทำการ แต่ปรากฏว่าเมื่อถึงวันดังกล่าว อบต. ปฏิเสธไม่ทำสัญญา และให้เหตุผลว่า ผู้ฟ้องคดีเข้าทำสัญญาเมื่อล่วงพ้นกำหนดเวลา 7 วันทำการแล้ว ซึ่งครบกำหนดที่จะต้องเข้าทำสัญญาในวันที่ 22 เมษายน 2564 เนื่องจากมีการนับวันแรกต่างกัน

ผู้ฟ้องคดียื่นอุทธรณ์การปฏิเสธในทันที และในขณะเดียวกัน อบต. ก็ได้มีหนังสือแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีชี้แจงกรณีที่ไม่เข้าทำสัญญาภายในกำหนดเวลา และสงวนสิทธิ์เรียกผู้ชนะการเสนอราคารายถัดไปเข้าทำสัญญาแทน 

ผู้ฟ้องคดีได้ยื่นชี้แจงพร้อมทั้งยืนยันความประสงค์ที่จะเข้าทำสัญญา และคัดค้านการเรียกผู้ชนะการเสนอราคารายอื่นเข้าทำสัญญา แต่การอุทธรณ์และการชี้แจงของผู้ฟ้องคดีไม่เป็นผล โดย อบต. ได้ประกาศเปลี่ยนแปลงรายชื่อผู้ชนะการเสนอราคาและเรียกให้เข้ามาทำสัญญา

แต่ยังไม่ทันที่จะมีการลงนามในสัญญา อบต. เห็นว่าน่าจะเกิดปัญหาตามมา จึงเปลี่ยนใจยกเลิกประกาศเปลี่ยนแปลงรายชื่อดังกล่าว และยกเลิกการประกวดราคาครั้งนี้ โดยไม่นาน อบต. ก็ได้ประกาศประกวดราคาจ้างก่อสร้างแก้มลิงดังกล่าวอีกครั้ง จนได้ผู้ชนะการเสนอราคา  

ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การลงนามในสัญญาที่ถูกต้องจะกระทำได้เมื่อพ้นระยะเวลาอุทธรณ์ผลการเสนอราคา คือ พ้นกำหนด 7 วันทำการ นับแต่วันประกาศผล มิใช่ภายใน 7 วัน นับถัดจากวันได้รับหนังสือแจ้งให้ทำสัญญาจาก อบต. แต่อย่างใด ซึ่งตนได้เข้าทำสัญญาจ้างกับ อบต. ภายในกำหนดเวลาแล้ว แต่ถูกปฏิเสธ การกระทำของ อบต. ทำให้ตนเสียหายและอาจถูกสั่งให้เป็นผู้ทิ้งงาน 

และยังเห็นว่า ประกาศเปลี่ยนแปลงรายชื่อผู้ชนะการเสนอราคา รวมถึงประกาศยกเลิกการประกวดราคา และการประกาศประกวดราคาครั้งใหม่ที่ได้ผู้ชนะการเสนอราคาแล้วนั้น ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้เพิกถอนประกาศดังกล่าว และให้ตนได้เข้าทำสัญญาต่อไป

คดีมีประเด็นพิจารณาว่า การที่ อบต. (ผู้ถูกฟ้องคดี) ไม่ทำสัญญากับผู้ฟ้องคดีโดยอ้างเหตุว่าพ้นกำหนดเวลา เป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ?

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า โดยที่พระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 มาตรา 66 วรรคสอง กำหนดให้การลงนามในสัญญาจัดซื้อจัดจ้างจะกระทำได้ต่อเมื่อล่วงพ้นระยะเวลาอุทธรณ์ และไม่มีผู้ใดอุทธรณ์

หรือ ในกรณีที่มีการอุทธรณ์ เมื่อหน่วยงานได้รับแจ้งจากคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ให้ทำการจัดซื้อจัดจ้างต่อไปได้ (เว้นแต่การจัดซื้อจัดจ้างที่มีความจำเป็นเร่งด่วน หรือโดยวิธีเฉพาะเจาะจง หรือมีวงเงินเล็กน้อยตามที่กำหนดในกฎกระทรวง) และมาตรา 117 กำหนดให้ผู้มีสิทธิอุทธรณ์ยื่นอุทธรณ์ต่อหน่วยงานของรัฐนั้น ภายใน 7 วันทำการ นับแต่วันประกาศผลการจัดซื้อจัดจ้างในระบบเครือข่ายสารสนเทศของกรมบัญชีกลาง 

ในส่วนการนับวันแรกแห่งระยะเวลาอุทธรณ์ ต้องพิจารณาตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 193/3 วรรคสอง ซึ่งกำหนดมิให้นับวันแรกแห่งระยะเวลานั้นรวมเข้าด้วยกัน เช่นนี้ เมื่อไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่า มีผู้ใดอุทธรณ์ และ อบต. ได้ประกาศผลให้ผู้ฟ้องคดีเป็นผู้ชนะการเสนอราคาในวันที่ 5 เมษายน 2564 การนับระยะเวลาอุทธรณ์จึงต้องเริ่มนับถัดจากวันที่ 5 เมษายน 2564 คือ เริ่มนับวันที่ 6 เมษายน 2564 

แต่เมื่อวันดังกล่าวเป็นวันหยุดราชการ จึงต้องเริ่มนับตั้งแต่วันที่ 7 เมษายน 2564 ซึ่งเป็นวันทำการแรก โดยจะครบกำหนด 7 วันทำการ ในวันที่ 21 เมษายน 2564 (วันที่ 10-15 เมษายน 2564 และวันที่ 17-18 เมษายน 2564 เป็นวันหยุดราชการ) วันที่ล่วงพ้นระยะเวลาอุทธรณ์จึงเป็นวันที่ 22 เมษายน 2564  ฉะนั้น อบต. จึงสามารถลงนามในสัญญาได้ตั้งแต่วันที่ 22 เมษายน 2564 เป็นต้นไป

การที่ผู้ฟ้องคดีเข้าทำสัญญาจ้างในวันที่ 23 เมษายน 2564 จึงเป็นไปตามระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด  ดังนั้น อบต. จึงมีหน้าที่ต้องลงนามทำสัญญากับผู้ฟ้องคดี การปฏิเสธโดยอ้างว่าพ้นระยะเวลาที่กำหนด จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย 

และแม้หนังสือของ อบต. จะได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีไปทำสัญญาภายใน 7 วัน นับถัดจากวันที่ได้รับหนังสือก็ตาม แต่เมื่อขัดแย้งกับกฎหมาย จึงไม่มีผลบังคับในเรื่องระยะเวลา โดยมีผลเพียงเป็นการแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีมาลงนามในสัญญาจ้างเท่านั้น ศาลปกครองสูงสุดจึงพิพากษาเพิกถอนประกาศตามที่พิพาท 

อย่างไรก็ตาม คดีนี้มีปัญหาเพิ่มเติมว่า พื้นที่ที่จะก่อสร้างแก้มลิงเป็นพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ ที่ อบต. ยังไม่ได้รับอนุญาตให้ใช้ที่ดินอย่างถูกต้อง ศาลจึงมิอาจพิพากษาให้ อบต. เรียกให้ผู้ฟ้องคดีเข้าทำสัญญาจ้างกับ อบต. (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 52-53/2566)

คดีดังกล่าว ... ศาลได้วินิจฉัยให้เกิดความชัดเจนในเรื่องวันที่สามารถลงนามในสัญญาจ้าง โดยหลังจากมีการประกาศรายชื่อผู้ชนะการเสนอราคาแล้ว จะลงนามในสัญญากันได้ต่อเมื่อล่วงพ้นระยะเวลาอุทธรณ์และไม่มีผู้ใดอุทธรณ์ (พ้น 7 วันทำการ นับแต่วันประกาศผล) หรือในกรณีที่มีการอุทธรณ์คือ เมื่อได้รับแจ้งจากคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ให้ทำการจัดซื้อจัดจ้างต่อไปได้ 

การที่หน่วยงานมีหนังสือให้ผู้ชนะการเสนอราคามาทำสัญญาภายใน 7 วัน นับถัดจากวันที่ได้รับหนังสือ อันขัดแย้งกับกฎหมายการจัดซื้อจัดจ้างข้างต้นนั้น ย่อมไม่มีผลบังคับในเรื่องระยะเวลาและให้ถือเป็นเพียงการแจ้งให้มาทำสัญญา ... นั่นเองครับ
(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่สายด่วนศาลปกครอง 1355)