เช็กสุขภาพรัฐบาลไทย “เสี่ยงสูง-รายจ่ายพุ่ง-รายรับอับเฉา”

ในเดือนมีนาคมของทุกปี มีงานช้างของกระทรวงการคลังที่ต้องรายงานให้ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีรับทราบ “ความเสี่ยงทางการคลังประจำปีงบประมาณ” ตามมาตรา 78 แห่งพ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 ที่กำหนดให้กระทรวงการคลังต้องรายงานความเสี่ยงทางการคลังให้ ครม.พิจารณารับทราบ เพื่อจะได้รู้ขีดจำกัดของประเทศ และหาทางปรับปรุง ก่อนจะเผชิญวิกฤติ  
 

รายงานความเสี่ยงทางการคลัง ประจำปีงบประมาณ 2564 กระทรวงการคลังได้วิเคราะห์ความเสี่ยงในงบประมาณ ภาระผูกพัน ความเสี่ยงจากการนโยบายของรัฐบาล อย่างน่าสนใจมาก
 

ผมของสรุปประเด็นสำคัญให้เห็นภาพกันนะครับ เรื่องแรกกระทรวงการคลังเสนอว่า แม้รัฐบาลยังมีพื้นที่ทางการคลังสำหรับดำเนินนโยบายการคลังแบบขาดดุลได้ในกรณีที่จำเป็น แต่ต้องระมัดระวังเพิ่มขึ้น และต้องทยอยลดสัดส่วนการขาดดุลงบประมาณต่อ GDP ในอีก 5 ปีข้างหน้าให้ได้ 
 

ขณะเดียวกัน รัฐบาลจะต้องพิจารณาแนวทางในการเพิ่มความสามารถในการจัดเก็บรายได้ ลดทอนรายจ่ายในกลุ่มที่ไม่จำเป็นลง เพื่อลดสัดส่วนการขาดดุลงบประมาณในระยะยาวต่อไป
 

เพราะจากการประมาณการสัดส่วนรายได้รัฐบาลสุทธิต่อ GDP ยังคงมีแนวโน้มลดลง รัฐบาลจึงควรให้ความสำคัญกับการพิจารณาทบทวนมาตรการยกเว้นภาษีและมาตรการลดหย่อนต่าง ๆ ที่ทำให้รัฐสูญเสียรายได้ควบคู่ไปกับการพิจารณาผลักดันแนวทางในการเพิ่มความสามารถในการจัดเก็บรายได้ ให้มีผลในทางปฏิบัติอย่างจริงจัง  
 

นอกจากนี้ รัฐบาลต้องพิจารณาบริหารจัดการด้านรายจ่ายให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด รัฐบาลจำเป็นต้องพิจารณาขับเคลื่อนโครงการลงทุนภาครัฐนอกเหนือจากภาคงบประมาณ เพื่อให้เม็ดเงินลงทุนของภาครัฐเป็นกลไกในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง
 

ทั้งนี้เพราะแนวโน้มผลการจัดเก็บรายได้รัฐบาลสุทธิต่อ GDP ยังคงได้รับแรงกดดันอย่างต่อเนื่อง โดยในปีงบประมาณ 2564 สัดส่วนดังกล่าวคิดเป็น 14.64% ลดลงจาก 15.2% ในปีงบประมาณ 2563 หากพิจารณาในรอบ 3 ปี พบว่า สัดส่วนมีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่องจาก 16.51% ในช่วงปี2554-2556 ลดลงเหลือ 15.01% ในช่วงปี 2562 - 2564
 

กลุ่มรายได้รัฐบาลที่สัมพันธ์กับเศรษฐกิจสูง ซึ่งอยู่ในรูปของภาษีเงินได้นิติบุคคล ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีรถยนต์ และภาษีรถจักรยานยนต์ ผลการจัดเก็บในปีงบประมาณ 2564 เพิ่มขึ้นจากปีก่อน 7.66% ตามการฟื้นตัวของเศรษฐกิจอย่างค่อยเป็นค่อยไป 
 

และฐานที่ต่ำในปีก่อนหน้า ทำให้กลุ่มรายได้รัฐบาลที่สัมพันธ์กับเศรษฐกิจสูงมีสัดส่วนต่อ GDP ในปีงบประมาณ 2564 ปรับตัวสูงขึ้นมาอยู่ที่ 9.24% ในระยะปานกลางแล้ว จะพบว่าสัดส่วนต่อ GDP จะลดลงต่อเนื่อง ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างภาษีเงินได้ นโยบายส่งเสริมการลงทุน และการเพิ่มวงเงินหักค่าใช้จ่ายและค่าลดหย่อน รวมไปถึงแนวโน้มของธุรกิจออนไลน์ที่เพิ่มขึ้นในช่วงที่ผ่านมา
 

กลุ่มรายได้รัฐบาลที่เกี่ยวข้องกับพลังงาน ซึ่งอยู่ในรูปของภาษีเงินได้ปิโตรเลียม ภาษีมูลค่าเพิ่มจากการนำเข้าน้ำมัน ภาษีน้ำมัน และสัมปทานปิโตรเลียม พบว่าในปีงบประมาณ 2564 มีสัดส่วนต่อ GDP อยู่ที่ 2.19% ลดลงจากปีก่อน 12.24%จากผลกระทบของการแพร่ระบาดของโรค COVID-19 และราคาน้ำมันดิบที่ตกต่ำเป็นสำคัญ ซึ่งสัดส่วนรายได้ที่เกี่ยวข้องกับพลังงานจะสัมพันธ์กับราคาน้ำมันดิบค่อนข้างสูง

กลุ่มรายได้รัฐบาลที่เกี่ยวข้องกับการค้าระหว่างประเทศ ซึ่งอยู่ในรูปของอากรขาเข้า อากรขาออก และรายได้อื่นๆ ของกรมศุลกากร พบว่า ในปีงบประมาณ 2564 มีสัดส่วนต่อ GDP มีแค่ 0.59% แต่เพิ่มขึ้นจากปีก่อนถึง 9.82% ตามมูลค่าการนำเข้าที่ปรับตัวดีขึ้นจากเศรษฐกิจโลก แต่แนวโน้มในระยะปานกลางแล้ว สัดส่วนรายได้รัฐบาลที่เกี่ยวข้องกับการค้าระหว่างประเทศต่อ GDP มีแนวโน้มลดลงจากนโยบายการเปิดเสรีทางการค้า
 

กลุ่มภาษีสรรพสามิตที่มีผลกระทบด้านสุขภาพ ซึ่งจะอยู่ในรูปของภาษีเบียร์ภาษีสุรา ภาษียาสูบ และ ภาษีเครื่องดื่ม ปีงบประมาณ 2564 มีสัดส่วนต่อ GDP อยู่ที่ 1.41% ลดลงเล็กน้อยจาก 0.62% โดยรายได้รัฐบาลจากภาษีสรรพสามิตที่มีผลกระทบด้านสุขภาพมีความสัมพันธ์กับเศรษฐกิจค่อนข้างต่ำ โดยผลการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตที่มีผลกระทบด้านสุขภาพได้รับผลกระทบเพียงเล็กน้อย เมื่อเทียบกับรายได้รัฐบาลจากแหล่งอื่นๆ
 

อย่างไรก็ดี สัดส่วนรายได้จากภาษีสรรพสามิตที่มีผลกระทบด้านสุขภาพต่อ GDP ตั้งแต่ปีงบประมาณ 2561 มีแนวโน้มลดลง เมื่อเทียบกับช่วงก่อนหน้า จากโครงสร้างตลาดและพฤติกรรมผู้บริโภคที่ปรับตัวตามโครงสร้างภาษี
 

กลุ่มรายได้นำส่งรัฐวิสาหกิจ ปีงบประมาณ 2564 มีสัดส่วนต่อ GDP แค่ 0.99% ลดลงจากปีก่อน 15.24% จากผลประกอบการของรัฐวิสาหกิจในกลุ่มพลังงาน และ บริษัท ท่าอากาศยานไทย (ทอท.) ที่ลดลง บวกกับฐานรายได้นำส่งที่สูงในปีก่อนหน้า สำหรับแนวโน้มในระยะปานกลางแล้ว สัดส่วนรายได้นำส่งรัฐวิสาหกิจ เฉลี่ยน่าจะอยู่ที่ 1% และน่าจะเป็นแหล่งรายได้ที่มีความยืดหยุ่นสำหรับการบริหารรายได้ของรัฐบาล 
 

กลุ่มรายได้รัฐบาลอื่นๆ เช่น ภาษีธุรกิจเฉพาะ ภาษีการรับมรดก อากรแสตมป์ รายได้นำส่งของกรมธนารักษ์และส่วนราชการอื่น (ไม่รวมสัมปทานปิโตรเลียม) ปีงบประมาณ 2564 มีสัดส่วนต่อ GDP อยู่ที่ 1.15% และหากพิจารณาแนวโน้มในระยะปานกลางแล้ว สัดส่วนรายได้ในกลุ่มนี้จะอยู่ในช่วง 1-2% 
 

ประเด็นที่ควรพิจารณาเพิ่มเติมอย่างมากที่จะเป็นความเสี่ยงของประเทศไทยคือ รายจ่ายส่วนหนึ่งเป็นภาระผูกพันที่รัฐบาลต้องจัดสรรงบประมาณให้ตามนโยบายของรัฐบาล และเป็นรายจ่ายที่ยากต่อการลดทอน  เพราะถือเป็นภาระผูกพันตามกฎหมาย มติคณะรัฐมนตรี จึงอาจเกิดแรงกดดันทางด้านเศรษฐกิจและสังคมที่รัฐบาลจำเป็นต้องเข้าไปจัดการ
 

(1) รายจ่ายดอกเบี้ย จะพบว่าสัดส่วนรายจ่ายดอกเบี้ยต่องบประมาณรายจ่ายประจำปีมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น โดยในปีงบประมาณ 2563 อยู่ที่ 5.72% ปี 2564 อยู่ที่ 5.92%  
 

อย่างไรก็ตาม ภาระดอกเบี้ยของรัฐบาลคาดว่าจะมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่องหลังจากนี้ ตามระดับหนี้รัฐบาลที่จะเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ จากความจำเป็นในการกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณที่สูงอย่างต่อเนื่อง การกู้เงินตาม พ.ร.บ.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหา เยียวยา และฟื้นฟูเศรษฐกิจและสังคม ที่ได้รับผลกระทบจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 พ.ศ. 2563  และพ.ร.ก.ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินฯ และแนวโน้มดอกเบี้ยขาขึ้น

(2) รายจ่ายค่าตอบแทนแรงงาน ประกอบด้วย รายจ่ายเงินเดือน ค่าจ้าง ค่าตอบแทนของบุคลากรภาครัฐ , เงินสมทบของลูกจ้างประจำ และ เงินสมทบ/เงินชดเชยเข้ากองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ ซึ่งในช่วง 7 ปีงบประมาณ 2558–2564ขยายตัวในระดับต่ำเฉลี่ย 1.21% เนื่องจากรัฐบาลไม่ได้มีการปรับฐานเงินเดือนข้าราชการและลูกจ้าง 
 

ขณะที่กำลังคนภาครัฐมีการเปลี่ยนแปลงเพียงเล็กน้อย ส่งผลให้สัดส่วนรายจ่ายค่าตอบแทนต่องบประมาณรายจ่ายประจำปี ลดลงจาก 30.98% ในปีงบประมาณ 2558 เหลือเพียง 26.40% ในปี 2563 และ 26.04% ในปีงบประมาณ 2564  
 

(3) รายจ่ายสวัสดิการบุคลากรภาครัฐ ซึ่งประกอบด้วย ค่าใช้จ่ายในการรักษา ,พยาบาลข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐ ,เงินช่วยเหลือข้าราชการ ลูกจ้าง และพนักงานของรัฐ ,เงินเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญ และ เงินสำรองเข้า กบข.) มีแนวโน้มขยายตัวในระดับสูงต่อเนื่องตามการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุของประเทศไทย 
 

กล่าวคือสัดส่วนสวัสดิการบุคลากรภาครัฐต่องบประมาณรายจ่ายประจำปี มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่องอย่างมีนัยสำคัญ จากปี 2557 มีแค่ 9.43% แต่ในปี2564 ปรับเพิ่มเป็น 13.68% แต่หากพิจารณาตัวเลขในช่วงปีงบประมาณ 2558- 2564 รายยจ่ายจะอยู่ที่ 9.56%
 

(4) รายจ่ายสวัสดิการสำหรับประชาชน อันประกอบด้วย เงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ เงินเบี้ยยังชีพผู้พิการ เงินเบี้ยยังชีพผู้ป่วยเอดส์ ,เงินช่วยเหลือค่าเลี้ยงดูบุตร ค่าอาหารกลางวันและอาหารเสริมในโรงเรียน และเงินอุดหนุนที่จัดสรรให้กับกองทุนการออมแห่งชาติ กองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ กองทุนประกันสังคม กองทุนผู้สูงอายุ และกองทุนประชารัฐสวัสดิการเพื่อเศรษฐกิจฐานรากและสังคม (กองทุนประชารัฐฯ)) มีแนวโน้มขยายตัวเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง ส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุของประเทศไทย 
 

นอกจากนี้ ในปี 2561 มีการจัดตั้งกองทุนประชารัฐฯ ขึ้นเพื่อดูแลสวัสดิการให้กับผู้มีรายได้น้อย รวมถึงมีการขยายระยะเวลาและฐานกลุ่มเป้าหมายของเงินช่วยเหลือค่าเลี้ยงดูบุตร ทำให้สัดส่วนรายจ่ายสวัสดิการสำหรับประชาชนต่องบประมาณรายจ่ายประจำปีปรับตัวเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ จากปีงบประมาณ 2560 อยู่ที่ 9.78% ขึ้นมาเป็น  12.79%  ในปีงบประมาณ 2561 และในปี 2564 มีลงมาอยู่ที่ 12.23%
 

ถ้าพิจารณาในภาพรวมแล้ว สัดส่วนรายจ่ายที่ยากต่อการลดทอน 4 กลุ่ม ทำให้เป็นปัญหาต่องบประมาณรายจ่ายประจำปี เพราะมีอัตราปรับตัวเพิ่มสูงขึ้นจาก 52.12% ในปีงบประมาณ 2555 ขึ้นมาเป็น  57.34% และขยับขึ้นมาอยู่ที่ 57.86% ในปีงบประมาณ 2564  สาเหตุสำคัญมาจากรายจ่ายที่เกี่ยวข้องกับสวัสดิการทั้งในส่วนของบุคลากรภาครัฐ และสำหรับประชาชนทั่วไปที่เพิ่มขึ้นตามการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุของประเทศไทย และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง 
 

นี่คือปมใหญ่ที่ผมเห็นว่า ทำให้ขีดความสามารถของรัฐบาลหลังจากนี้ไปจำกัดจำเขี่ยอย่างยิ่ง และทำให้การจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีหลังจากนี้ไปของรัฐบาล จะเป็นแบบขาดดุลงบประมาณยาวนาน 10-20 ปี