เศรษฐเสวนา จุฬาฯทัศนะ | ประวัติศาสตร์เศรษฐกิจ กับ "สิทธิในที่ดินทำกิน"

ในช่วงทศวรรษกว่าที่ผ่านมา นักเศรษฐศาสตร์ได้หันมาให้ความสำคัญกับสาขาวิชาประวัติศาสตร์เศรษฐกิจ (Economic History) และการใช้เหตุการณ์ในประวัติศาสตร์ในการทำความเข้าใจและอธิบายเศรษฐกิจในปัจจุบันมากขึ้น ไม่ว่าจะเป็น (1) สภาวะในระยะสั้น อย่างเช่น วิกฤติเศรษฐกิจโลกในช่วงปี ค.ศ. 2007-2009 ที่มีความคล้ายคลึงกับภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลก (The Great Depression) ในช่วงปี ค.ศ. 1928-1930 (2) การเปลี่ยนแปลงสภาพทางเศรษฐกิจ เช่น โลกาภิวัฒน์ และการเพิ่มความสำคัญของเทคโนโลยีในการผลิต ซึ่งล้วนแล้วแต่มีส่วนคล้ายคลึงกับการเปลี่ยนแปลงสำคัญที่เคยเกิดขึ้นในโลกมาก่อนแล้ว เช่น ในยุคแรกของโลกาภิวัฒน์ ช่วงปี ค.ศ. 1870s และการเปลี่ยนแปลงทางการผลิต หลังจากเกิดการปฏิวัติอุตสาหกรรม

หรือ (3) การพัฒนาทางเศรษฐกิจในระยะยาว ไม่ว่าจะเป็น ในเรื่องของการเจริญเติบโตหรือความเหลื่อมล้ำ ที่ปฏิเสธไม่ได้ว่า ย่อมมีรากฐานมาจากระบบและวิวัฒนาการทางเศรษฐกิจในอดีต การศึกษา และทำความเข้าใจเกี่ยวกับเศรษฐกิจในอดีต นอกจากจะทำให้เราเห็นภาพในปัจจุบันชัดเจนขึ้น ทั้งในแง่ของกลไกการเกิดขึ้นและผลกระทบของเหตุการณ์นั้น ๆ ในทางวิชาการ อดีตยังเปรียบเสมือนห้องปฏิบัติการทดลองอันกว้างใหญ่ ที่ให้ข้อมูลมากมายอันเป็นประโยชน์ต่อการทดสอบทฤษฎีต่าง ๆ ในเศรษฐศาสตร์ ว่า สามารถใช้อธิบายความเป็นจริงได้หรือไม่ เพื่อประโยชน์ในการพัฒนาทฤษฎีและแนวคิดต่อไปในอนาคต




สำหรับประเทศที่เกษตรกรรมมีความสำคัญมาช้านาน อย่าง 'ประเทศไทย' ปัจจัยการผลิตอย่างที่ดินและสิทธิความเป็นเจ้าของในที่ดินทำกินย่อมมีความสำคัญต่อประสิทธิภาพในการผลิตและความกินดีอยู่ดีของผู้คนส่วนใหญ่ ประเทศไทยเริ่มมีการใช้การออกโฉนดที่ดินแบบตะวันตก ที่เราใช้ในปัจจุบัน (Torrens System) ซึ่งถือว่า เป็นระบบที่ให้ความมั่นคงในการเป็นเจ้าของ ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1901 ก่อนหน้านั้น การถือครองเป็นแบบดั้งเดิม กล่าวคือ สิทธิในที่ดินทำกินจะมีอยู่ก็ต่อเมื่อผู้นั้นได้อาศัยทำกินบนที่ดินผืนนั้น (Usufruct Rights) หากเว้นว่างห่างหายไป ก็มิอาจอ้างสิทธิได้อีกต่อไป ซึ่งงานวิจัยในอดีตมักมีข้อสรุปว่า การถือครองแบบดั้งเดิมนั้น ขาดความเป็นเจ้าของอย่างแท้จริง เป็นการถือครองที่ไม่เป็นทางการ ไม่มีเอกสารกำกับอย่างมีระบบเหมือนในปัจจุบัน ทำให้ไม่อาจให้ความมั่นคงในสิทธิที่ดินทำกินให้กับคนสามัญในประเทศได้

แต่จากการศึกษาหลักฐานชั้นต้นทางประวัติศาสตร์ ที่ได้ค้นพบขึ้นมาใหม่จากพิพิธภัณฑ์กรมที่ดิน กล่าวคือ ต้นขั้วโฉนดสวน 2,500 ฉบับ ที่ออกในช่วงปี ค.ศ. 1850s และอีก 30,000 ฉบับ ที่ออกในช่วงปี ค.ศ. 1880s ให้กับสวนในเขตกรุงเทพฯ และจังหวัดใกล้เคียง และการศึกษากรณีพิพาททางที่ดิน 327 คดี ในช่วงก่อนปี ค.ศ. 1901 แสดงให้เห็นถึงการบันทึกความเป็นเจ้าของที่ดินอย่างมีระบบ ภายใต้การถือครองอย่างดั้งเดิม ทำให้ Chankrajang and Vechbanyongratana (2017) ตั้งคำถามเกี่ยวกับข้อสรุปข้างต้น และจากการวิเคราะห์ข้อมูล เรากลับพบว่า การถือครองที่ดินอย่างดั้งเดิมนั้น น่าที่จะให้ความมั่นคงมากกว่าที่เคยสรุปกันมาในงานศึกษาก่อนหน้านี้

 

[caption id="attachment_287551" align="aligncenter" width="503"] พิพิธภัณฑ์กรมที่ดิน
©museumthailand.com[/caption]

โดยทั่วไปแล้ว นักเศรษฐศาสตร์มักจะถือกันว่า ยิ่งสิทธิองค์รวมในที่ดินครอบคลุมสิทธิย่อย ๆ มากเพียงใด สิทธิองค์รวมนั้นก็จะมีความมั่นคงมากยิ่งขึ้น ถึงแม้ว่าเป้าหมายที่แท้จริงของการสำรวจที่สวนในอดีตจะเป็นไปเพื่อการเก็บภาษี แต่บนโฉนดสวนนั้น นอกจากจะมีการจดบันทึกชนิดของผลไม้ที่ปลูกและจำนวนภาษีที่ต้องจ่าย ที่บ่งถึงการมีสิทธิในการ (1) เข้าถึง (2) เก็บเกี่ยว และ (3) บริหารจัดการที่ดินของผู้ถือโฉนดสวน แล้วยังมีการบันทึกชื่อของเจ้าของสวนและลักษณะทางกายภาพของสวน ว่ามีพื้นที่เท่าไหร่ อาณาเขตจรดอะไรบ้าง เช่น คลอง วัด ถนน แม้จะไม่มีแผนที่กำกับเหมือนในปัจจุบัน แต่ก็สามารถใช้ในการอ้างสิทธิในการ (4) กีดกันผู้อื่นมิให้เข้ามาใช้ที่ดินได้

นอกจากนั้น ยังมีหลักฐานของการเปลี่ยนมือเจ้าของของสวนในโฉนด และจากกรณีพิพาททางที่ดิน เราพบว่า 53 คดีมีความเกี่ยวข้องกับการซื้อขายที่ดิน การเช่าที่ดินและการมอบที่ดินเป็นมรดก ฉะนั้น ในการถือครองที่ดินแบบดั้งเดิมยังครอบคลุมไปถึงสิทธิในการ (5) ถ่ายโอนความเป็นเจ้าของทรัพยากรนั้น ๆ ให้แก่ผู้อื่นด้วย




ความมั่นคงในสิทธิในที่ดินแบบดั้งเดิมยังสามารถแสดงให้เห็นได้จากการยอมรับสิทธิจากภาครัฐ ไม่ว่าจะเป็น การสามารถใช้โฉนดสวนเป็นหลักฐานกับหน่วยงานราชการ และการที่คนสามัญสามารถใช้กระบวนการยุติธรรมจากภาครัฐในการตัดสินข้อพิพาทต่าง ๆ เกี่ยวกับที่ดิน ซึ่งจาก 327 คดี ที่เราศึกษากว่า 2 ใน 3 เป็นคดีความที่ไม่เกี่ยวเนื่องกับผู้มียศและตำแหน่งทางราชการ

เรายังพบว่า การถือครองที่ดินแบบดั้งเดิมของไทยนั้น ยังให้ความมั่นคงครอบคลุมไปถึงผู้ที่โดยทั่วไป ถือว่าเป็นกลุ่มด้อยโอกาสทางเศรษฐกิจและชนกลุ่มน้อย เช่น ผู้หญิงและชาวต่างชาติอีกด้วย จากต้นขั้วโฉนดสวนในช่วงปี 1880s ร้อยละ 82 เป็นการถือครองที่อย่างน้อยมีเจ้าของ 1 คน เป็นผู้หญิง ในขณะที่ ร้อยละ 74 เป็นการถือครองที่อย่างน้อยมีเจ้าของ 1 คน เป็นผู้ชาย จากกรณีพิพาททางที่ดิน พบว่า 124 คดี เป็นคดีที่เกี่ยวข้องกับผู้หญิง ไม่ว่าในฐานะโจทก์หรือจำเลย ส่วนในกรณีของชาวต่างชาตินั้น เราพบว่า ร้อยละ 6 ของผู้ถือครองที่สวนเป็นชาวต่างชาติ โดยส่วนใหญ่เป็นชาวจีน และในส่วนของกรณีพิพาท กระบวนการยุติธรรมก็ครอบคลุมถึงชาวต่างชาติ โดยมีคดีที่เกี่ยวข้องกับชาวต่างชาติถึง 54 คดี หลักฐานเหล่านี้แสดงให้เห็นถึงสิทธิในการถือครองที่ดินของเพศหญิงและชาวต่างชาติที่ได้รับการยอมรับทางกฎหมาย แม้เมื่อในยามที่ประเทศไทยยังมิได้นำการถือครองที่ดินแบบสากลที่ใช้ในปัจจุบันมาใช้ก็ตาม




นอกจากข้อสรุปที่ต่างไปจากทัศนคติและแนวคิดที่มีมาแต่เดิมเกี่ยวกับความมั่นคงในสิทธิในที่ทำกินของคนไทยในสมัยก่อนแล้ว เรายังพบนัยของความสำคัญของความมั่นคงในสิทธิในการที่ทำกินต่อการสร้างแรงจูงใจให้แก่เกษตรกรในการลงทุนในระยะยาวและต่อการเพิ่มประสิทธิภาพในการผลิต ซึ่งนำมาซึ่งคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้นอีกด้วย การทำสวนผลไม้เมื่อเทียบกับการเกษตรชนิดอื่น เช่น การทำนาหรือทำไร่นั้น นับว่าเป็นกิจกรรมที่ต้องการลงทุนสูง และใช้เวลารอจากวันที่เริ่มปลูกจนถึงวันที่สามารถเก็บเกี่ยวผลผลิตได้นานกว่า หากเกษตรกรไม่รู้สึกว่า มีความมั่นคงในที่ดินเหล่านั้น ก็คงมิอาจมีแรงจูงใจในการลงทุนประเภทนี้ และถึงแม้ว่าจะต้องการการลงทุนสูง ผลไม้ เช่น ทุเรียนและหมาก ก็ถือว่าเป็นพืชเศรษฐกิจที่ให้รายได้สูงในสมัยนั้น

นอกจากนั้น จากการคำนวณจากหลักฐานที่มีอยู่ เราพบว่า ถึงแม้ว่าที่ดินที่เจ้าของเป็นผู้หญิงจะมีพื้นที่น้อยกว่าโดยเฉลี่ย แต่กลับจ่ายภาษีต่อไร่สูงกว่าที่ดินที่เจ้าของเป็นผู้ชายอย่างเดียวและมีที่ดินที่เจ้าของมีทั้งหญิงและชาย ซึ่งภาษีที่สูงกว่าแปลว่า ในสวนนั้นมีผลไม้ที่มีมูลค่ามากกว่าต่อไร่ และบ่งชี้ว่า สวนที่ผู้หญิงเป็นเจ้าของมีประสิทธิภาพในการผลิตสูงกว่า ข้อสรุปเบื้องต้นนี้ ยังสอดคล้องกับการค้นพบใน The World Development Report (2012 : 208) ว่า ประสิทธิภาพในการผลิตในภาคเกษตรในอาฟริกาในปัจจุบันจะสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ หากผู้หญิงมีการเข้าถึงทรัพยากรในการผลิต เช่น ที่ดิน มากขึ้น




การวิเคราะห์หลักฐานที่ค้นพบใหม่ทางประวัติศาสตร์เศรษฐกิจ นอกจากจะทำให้เราเข้าใจภูมิหลังของสภาพทางเศรษฐกิจและการพัฒนาทางเศรษฐกิจมากยิ่งขึ้น ยังอาจช่วยให้ข้อมูลเพิ่มเติมในการวางนโยบายในอนาคต ในที่นี้ เช่น เกี่ยวกับเรื่องความมั่นคงในสิทธิที่ทำกิน และการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมในการแก้ปัญหากรณีพิพาททางที่ดินอย่างทั่วถึงและเท่าเทียม ซึ่งนับว่าเป็นเรื่องสำคัญที่สามารถมีนัยและผลกระทบต่อประสิทธิภาพในการผลิตและความกินดีอยู่ดีของประชาชน


เอกสารอ้างอิง
Chankrajang, Thanyaporn and Jessica Vechbanyongratana. 2017. "A Brief Economic History of Land Rights in Thailand: From Sukhothai Period to the End of King Chulalongkorn’s Reign," supported by the Thailand Research Fund under the Project, "The Economic and Social Transformation of Thailand from Historical Perspective". ISBN: 978-616-417-060-5


……………….
คอลัมน์ : เศรษฐเสวนา จุฬาฯทัศนะ โดย ดร.ธันยพร จันทร์กระจ่าง คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ปีที่ 38 ฉบับที่ 3,372 วันที่ 7-9 มิ.ย. 2561 หน้า 07

ข่าวที่เกี่ยวข้อง :
● เศรษฐเสวนา จุฬาฯทัศนะ | นักเศรษฐศาสตร์ แห่งโลกอนาคต
● เศรษฐเสวนา จุฬาฯทัศนะ | สิ่งที่ AI ทำไม่ได้