4 ทางเลือกสุดท้าย รถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน เมื่อซีพีขอจบสัญญา 1 ต.ค.

15 ก.ค. 2569 สำนักงานคณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก (สกพอ.) ประชุมคณะกรรมการบริหารสัญญาร่วมลงทุนโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม 3 สนามบิน (ดอนเมือง-สุวรรณภูมิ-อู่ตะเภา) หรือ ไฮสปีดเชื่อม 3 สนามบิน ระยะทาง 220 กม.  มูลค่ากว่า 2.24แสนล้านบาท หลังจากเมื่อวันที่ 6 ก.ค. 2569 ที่ผ่านมา บริษัท เอเชีย เอรา วัน จำกัด หรือ กลุ่มซีพี มีหนังสือแจ้งใช้สิทธิให้สัญญาร่วมลงทุนมีผลสิ้นสุดลงตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2569 เป็นต้นไป

ฐานเศรษฐกิจ ตรวจสอบพบว่า ในการประชุมคณะกรรมการรฟท. เมื่อวันที่ 9 ก.ค. 2569  ที่ผ่านมานายอนันต์ โพธิ์นิ่มแดง ผู้ว่าการการรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) ได้จัดทำทำข้อเสนอแนะเชิงกลยุทธ์เพื่อเป็นแนวทางแก้ไขปัญหาโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อมสามสนามบิน (ดอนเมือง–สุวรรณภูมิ–อู่ตะเภา) ที่ยังคงติดขัดในหลายมิติ โดยวางกรอบทางเลือกไว้ 4 แนวทางหลัก ตั้งแต่การเดินหน้าแก้ไขสัญญา ไปจนถึงกรณีเลวร้ายที่สุดคือการบอกเลิกสัญญาร่วมลงทุน ดังนี้

แนวทางที่ 1 แก้ไขสัญญาตามมติ กพอ.

รฟท.มองว่าการแก้ไขสัญญาตามมติ กพอ. ครั้งที่ 4/2567 และครั้งที่ 1/2568 ภายใต้กรอบกฎหมาย เป็นทางเลือกที่พร้อมเดินหน้าได้เร็วที่สุด โดย รฟท. และ สกพอ. ได้สรุปเหตุผลความจำเป็นพร้อมร่างสัญญาแก้ไขเพิ่มเติม ตามที่สำนักงานอัยการสูงสุด (อส.) ตรวจพิจารณาให้ความเห็นแล้ว

จุดแข็งและโอกาส

โครงการสามารถดำเนินต่อไปได้ ลดความเสี่ยงหยุดชะงักหรือล่าช้าเมื่อเทียบกับกรณีเลิกสัญญา รักษาความต่อเนื่องของโครงสร้างพื้นฐานสำคัญของประเทศ อีกทั้งมีความพร้อมด้านกรรมสิทธิ์ที่ดินที่เวนคืนและส่งมอบแล้ว ช่วยลดข้อพิพาทขนาดใหญ่และค่าเสียหายที่อาจถูกเรียกร้องจากเอกชน รักษาความเชื่อมั่นในโครงการ PPP

ที่สำคัญคือทำให้รัฐชำระค่าก่อสร้างน้อยลง ประหยัดดอกเบี้ยจากการชำระเร็วขึ้น สถาบันการเงินมีแนวโน้มสนับสนุนทางการเงิน และสามารถต่อยอดงานออกแบบวิศวกรรม งานเจาะสำรวจ (Early Work) พร้อมรักษาความต่อเนื่องการให้บริการแอร์พอร์ต เรลลิงก์ (ARL)

จุดอ่อนและอุปสรรค

อาจถูกพิจารณาว่ากระทบหลักความศักดิ์สิทธิ์ของสัญญา และเป็นบรรทัดฐานให้เอกชนขอแก้ไขสัญญาเมื่อประสบปัญหาทางการเงิน ขณะที่สาธารณะอาจกังวลเรื่องความเหมาะสมของการปรับเงื่อนไข รวมถึงความไม่แน่นอนในการได้รับการสนับสนุนทางการเงิน ความเสี่ยงจากการฟ้องร้องของผู้เข้าประมูลรายอื่น และการถูกตรวจสอบเข้มข้นจาก ป.ป.ช. หรือ สตง.

กลยุทธ์ TOWS ที่เสนอ

รฟท. เสนอเชิงรุกให้เร่งผลักดันงานออกแบบและการพัฒนาพื้นที่รอบสถานี (TOD) ทันที เพื่อสร้างผลตอบแทนทางเศรษฐกิจและดึงทุนต่างชาติเข้า EEC พร้อมใช้จุดแข็งเรื่องการประหยัดดอกเบี้ยและเงินร่วมลงทุนภาครัฐที่ลดลง เป็นเกราะชี้แจงต่อสำนักงบประมาณและ สตง. นอกจากนี้ยังเสนอวางกรอบการแก้ไขสัญญาแบบเฉพาะกรณี (EEC Sandbox) เพื่อไม่ให้กลายเป็นบรรทัดฐานให้โครงการอื่นขอแก้สัญญาตาม และทำบันทึกข้อตกลง 3 ฝ่าย รัฐ–เอกชน–สถาบันการเงิน เพื่อรับประกันความเป็นไปได้ทางการเงิน (Bankability)

แนวทางที่ 2 สนับสนุน Soft Loan และเปิดทางเอกชนเพิ่มทุน

ภาครัฐสนับสนุนการจัดหาแหล่งเงินกู้อัตราดอกเบี้ยต่ำ (Soft Loan) และเปิดโอกาสให้เอกชนคู่สัญญาระดมทุนจากกองทุนร่วมลงทุนภาคเอกชนเป็นทางเลือกเพิ่มเติม

จุดแข็งและโอกาส

รัฐสามารถดำเนินการตามสัญญาร่วมลงทุนข้อ 24(5) ให้ความร่วมมือเรื่องการระดมเงินทุน พร้อมสนับสนุนสิทธิประโยชน์ตามกฎหมาย ทั้งจาก BOI และ พ.ร.บ. EEC เพื่อลดภาระต้นทุนทางการเงิน ขณะที่ สกพอ. สามารถช่วยประสานกับสถาบันการเงินระหว่างประเทศ เช่น World Bank หรือ ADB เพื่อสร้างความน่าเชื่อถือ

จุดอ่อนและอุปสรรค

ภายใต้รูปแบบ Design-Build-Finance-Operate-Maintain เอกชนมีหน้าที่จัดหาแหล่งเงินทุนเอง โดยรัฐไม่สามารถค้ำประกันเงินกู้ได้ ซึ่งเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการได้เงินกู้ดอกเบี้ยต่ำ อีกทั้งขั้นตอน Due Diligence ซับซ้อนและใช้เวลานาน วงเงินอาจไม่ครอบคลุมมูลค่าโครงการทั้งหมด ประกอบกับภาวะดอกเบี้ยขาขึ้นและรูปแบบ PPP Net Cost ที่สถาบันการเงินมองว่ามีความเสี่ยง เนื่องจากรัฐไม่สามารถรับประกันรายได้ของเอกชนได้

กลยุทธ์ TOWS ที่เสนอ

แนวทางนี้เน้นผสานสิทธิประโยชน์ของ EEC และ BOI ควบคู่กับสถานะระดับสากลของ สกพอ. เพื่อดึงกองทุนต่างชาติ ทั้งรูปแบบ Venture Capital และ Private Equity เข้ามาเพิ่มทุนให้เอกชนคู่สัญญาโดยตรง พร้อมเสริมสิทธิประโยชน์ทางภาษีเพื่อชดเชยความเสี่ยงด้านรายได้ และเนื่องจากรัฐไม่สามารถค้ำประกันเงินกู้โดยตรง จึงเสนอตั้งกองทุนร่วมรับความเสี่ยงเฉพาะกิจแทน พร้อมกำหนดกรอบเวลา Due Diligence และวงเงินขั้นต่ำที่ชัดเจน เพื่อไม่ให้กระทบความพร้อมของพื้นที่ที่ส่งมอบไปแล้ว

แนวทางที่ 3 ปรับลดขอบเขตงานโครงสร้างพื้นฐานบางส่วน

ทางเลือกนี้เสนอให้ตัดงานโยธาร่วมช่วงพญาไท–ดอนเมือง ให้ รฟท. เป็นผู้ดำเนินการเอง และแบ่งงานก่อสร้าง (phasing) ช่วงสุวรรณภูมิ–อู่ตะเภา โดยต้องเสนอ กพอ. และ ครม. พิจารณาอนุมัติ

จุดแข็งและโอกาส

โครงการเดินหน้าต่อได้ รฟท. สามารถเริ่มงานโยธาร่วมช่วงบางซื่อ–ดอนเมือง เพื่อลดผลกระทบความล่าช้าของโครงการรถไฟความเร็วสูงไทย–จีน และเร่งรัดโครงการ Missing Link เพื่อแก้ปัญหาจุดตัดรถไฟกับถนนในเมืองตามนโยบายกระทรวงคมนาคม พร้อมต่อยอดงาน Early Work และรักษาความต่อเนื่องบริการ ARL

จุดอ่อนและอุปสรรค

การตัดงานและแบ่งเฟสไม่ตรงกับหลักการเดิมของโครงการ จำเป็นต้องขออนุมัติ ครม. เปลี่ยนแปลงหลักการ อีกทั้ง รฟท. ต้องจัดหางบประมาณออกแบบ ก่อสร้าง และควบคุมงานช่วงบางซื่อ–ดอนเมือง และพญาไท–บางซื่อ เพิ่มเติมจากที่เดิมเป็นภาระของเอกชน ตลอดจนต้องประสานงานกับเอกชนอย่างใกล้ชิด นอกจากนี้ยังเผชิญข้อกังวลสาธารณะ ความเสี่ยงฟ้องร้อง และการตรวจสอบจากองค์กรอิสระ

กลยุทธ์ TOWS ที่เสนอ

รฟท. จะเข้าดำเนินการงานโยธาร่วมช่วงบางซื่อ–ดอนเมืองเอง พร้อมเร่งโครงการ Missing Link (บางซื่อ–พญาไท–มักกะสัน–หัวหมาก) และรถไฟความเร็วสูงไทย–จีน ไปพร้อมกัน เพื่อรักษาความต่อเนื่องเชิงยุทธศาสตร์ ทั้งนี้เพื่อลดข้อครหาและการฟ้องร้อง รฟท. เสนอให้ออกแบบสัญญาจ้างงานโยธาให้โปร่งใสและผ่านการตรวจสอบจากองค์กรอิสระตั้งแต่ต้น พร้อมขออนุมัติ ครม. เปลี่ยนหลักการโครงการและกรอบงบประมาณสนับสนุนระยะยาว รวมถึงจัดทำ Interface Agreement เพื่อป้องกันปัญหาระบบไม่เชื่อมต่อกันจากการแบ่งงานก่อสร้าง

แนวทางที่ 4 ตกลงกันไม่ได้ นำไปสู่การบอกเลิกสัญญา

หากคู่สัญญาทั้งสองฝ่ายตกลงกันไม่ได้ จะดำเนินการให้สัญญาร่วมลงทุนสิ้นสุดลง โดยอาศัยข้อกำหนดในสัญญาข้อ 6.2 หรือ 30.2 ร่วมกับประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

จุดแข็งและโอกาส

รัฐมีโอกาสปรับโครงสร้างการจัดสรรความเสี่ยงใหม่ให้สอดคล้องกับบริบทปัจจุบัน สามารถจัดทำโครงการที่มีความเป็นไปได้ทางการเงินสูงขึ้น และหาเอกชนรายใหม่ที่มีศักยภาพและความพร้อมทางการเงินและเทคโนโลยีที่ดีกว่าเข้ามาดำเนินการแทน

จุดอ่อนและอุปสรรค

กระบวนการบอกเลิกสัญญาใช้เวลานาน อาจต้องพึ่งกลไกศาลและเสนอ ครม. เกิดความล่าช้าจากการคัดเลือกเอกชนรายใหม่ สูญเสียเวลาและค่าใช้จ่ายที่ลงไปแล้ว นักลงทุนขาดความเชื่อมั่น กระทบบริการ ARL จนอาจเกิดสุญญากาศบริการสาธารณะ ที่ดินเวนคืนแล้วเสี่ยงถูกปล่อยทิ้งร้างและถูกบุกรุกซ้ำ

นอกจากนี้ยังมีความเสี่ยงด้านภาพลักษณ์ของรัฐว่าการเลิกสัญญาเป็นความล้มเหลว กระทบแผนพัฒนา EEC และโครงการเกี่ยวเนื่อง เช่น สนามบินอู่ตะเภา และรถไฟความเร็วสูงไทย–จีน ตลอดจนความเสี่ยงถูกเจ้าของที่ดินเดิมฟ้องเรียกคืนที่ดินเวนคืน

กลยุทธ์ TOWS ที่เสนอ

ในกรณีเลวร้ายที่สุด รฟท. เสนอให้ใช้โอกาสจากการสิ้นสุดสัญญาปรับโครงสร้างการลงทุนใหม่ให้สะท้อนความเป็นจริง เช่น ปรับเป็น PPP Gross Cost หรือลดระดับความเร็วลงเหลือ 160 กม./ชม. และใช้ระบบรถไฟทางคู่ เพื่อเปิดทางให้เอกชนรายใหม่ที่พร้อมกว่าเข้ามาแทน พร้อมใช้ข้อกฎหมายแพ่งและพาณิชย์อย่างรัดกุมเพื่อลดความเสี่ยงถูกเจ้าของที่ดินเดิมฟ้องขอคืนที่ดินเวนคืน จัดตั้งหน่วยงานช่วงเปลี่ยนผ่านให้บริษัท รฟฟท. เข้าเดินรถและบำรุงรักษา ARL ไม่ให้บริการสะดุด และให้บริษัท เอสอาร์ที แอสเสท เข้าดูแลที่ดินทันที รวมถึงเตรียมแผนกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นในพื้นที่ EEC เพื่อบรรเทาผลกระทบต่อโครงการเกี่ยวเนื่อง

โรดแมป 3 เดือนชี้ชะตา ชง ครม.เคาะ ก.ย.นี้

รฟท.ยังกำหนดกรอบเวลาดำเนินการอย่างชัดเจน เพื่อเร่งสรุปแนวทางแก้ไขปัญหาโครงการให้ทันก่อนสัญญาสิ้นสุด โดยแบ่งเป็นขั้นตอนดังนี้

ภายในเดือน ก.ค. 2569 เสนอคณะกรรมการบริหารสัญญาและคณะกรรมการกำกับดูแลโครงการฯ รับทราบและพิจารณาให้ความเห็นต่อแนวทางแก้ไขปัญหา จากนั้น รฟท. จะมีหนังสือถึง สกพอ. แจ้งแนวทางแก้ไขปัญหาพร้อมความเห็นของคณะกรรมการที่เกี่ยวข้อง เพื่อเสนอต่อ กพอ. พิจารณาต่อไป

ภายในเดือน ส.ค. 2569 สกพอ. เสนอ กพอ. พิจารณาใน 2 กรณี คือ (1) เห็นชอบแก้ไขสัญญาหรือเลิกสัญญา และ (2) พิจารณาโครงการทดแทน ก่อนที่ กพอ. จะเสนอ ครม. เพื่อขออนุมัติการแก้ไขปัญหาโครงการฯ ตามมาตรา 11 (1) (12) แห่ง พ.ร.บ. เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก

ภายในเดือน ก.ย. 2569 ครม. มีมติเห็นชอบให้แก้ไขสัญญาหรือให้สิ้นสุดสัญญาร่วมลงทุนโครงการฯ จากนั้น รฟท. จะแจ้งเอกชนคู่สัญญาในการแก้ไขสัญญาหรือเลิกสัญญาร่วมลงทุนต่อไป

ทั้งนี้ กรอบเวลาดังกล่าวสะท้อนว่ารัฐเหลือเวลาราว 3 เดือนในการตัดสินใจครั้งสำคัญ ก่อนที่สิทธิการจบสัญญาของกลุ่มซีพีจะมีผลในวันที่ 1 ต.ค. 2569.