ที่ดินรกร้างว่างเปล่า ปราศจากคุณค่าจริงหรือ?

คำว่า “ที่ดินรกร้างว่างเปล่า” มักถูกนำไปเชื่อมโยงกับความหมายเชิงลบ ไม่ว่าจะเป็นพื้นที่ที่ถูกทอดทิ้ง เสื่อมโทรม อันตราย ปราศจากมูลค่าทางเศรษฐกิจ และ ขาดการลงทุนทางธุรกิจ

ที่ผ่านมาผู้ดำเนินนโยบายภาครัฐและผู้บริหารองค์กรภาครัฐ ได้มีการใช้มาตรการภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เพื่อเปลี่ยนแปลงที่ดินรกร้างว่างเปล่า ให้เป็นที่ดินเพื่อการรองรับกิจกรรมทางเศรษฐกิจ เช่น ในกรุงเทพมหานคร อัตราภาษีที่ดินรกร้างว่างเปล่ามีการเพิ่มจากเดิม 0.3% เป็น 0.7% ของราคาประเมินทุนทรัพย์ และหากปล่อยรกร้างว่างเปล่าหรือไม่ได้ทำประโยชน์ติดต่อกัน จะถูกปรับเพิ่มขึ้น 0.3% ทุก 3 ปี จนกว่าจะถึงอัตราสูงสุด ไม่เกิน 3% 

จึงไม่น่าแปลกใจที่เราจะเห็นพื้นที่รกร้าง เต็มไปด้วยต้นไม้ใหญ่และป่ารกชัฏบริเวณชานเมืองกรุงเทพฯ ถูกเปลี่ยนไปเป็นหมู่บ้านจัดสรรมากมายในเวลาอันสั้น และป้ายประกาศขายที่ดินแปลงใหญ่ ที่ผุดขึ้นเพิ่มมากขึ้นในช่วงปีที่ผ่านมา 

นอกจากนั้น กรุงเทพมหานคร ยังมีแผนการเปลี่ยนแปลงผังเมือง ที่เปลี่ยนพื้นที่สีเขียวลายแถบชานเมือง (ที่มีวัตถุประสงค์หลัก มุ่งเน้นการสงวนรักษาทรัพยากรธรรมชาติ การเกษตรกรรม การชลประทาน และเป็นพื้นที่ชนบท) ให้เป็นพื้นที่สีเหลือง ซึ่งสามารถพัฒนาเป็นคอนโดมีเนียม ได้อีกด้วย  

แต่นโยบายที่มุ่งเน้นการหารายได้ทางภาษี ในนามของการเพิ่มมูลค่าทางเศรษฐกิจ และบีบให้เกิดการเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์จากที่ดิน เป็นนโยบายที่มีวิสัยทัศน์และก่อให้เกิดประโยชน์ส่วนรวมของคนส่วนใหญ่จริงหรือ?

มีงานวิจัยและงานศึกษามากมายมานับนานกว่าทศวรรษ ดังที่ได้สรุปไว้ใน Kim (2016) ว่า พื้นที่รกร้างว่างเปล่า แท้จริงแล้วมีมูลค่าสูงยิ่งในฐานะโครงสร้างพื้นฐานทางสิ่งแวดล้อม (green infrastructure) ในเขตเมือง

พื้นที่รกร้างว่างเปล่าให้บริการทางระบบนิเวศ ซึ่งช่วยค้ำจุนการดำรงชีวิตและพัฒนาคุณภาพชีวิตของมนุษย์ ไม่ว่าจะเป็น พื้นที่ที่อยู่อาศัยของสัตว์น้อยใหญ่ เป็นพื้นที่รับน้ำในฤดูมรสุม ช่วยลดการเกิดอุทกภัย และควบคุมกำกับดูแลสภาพภูมิอากาศ นอกจากนั้น ต้นไม้หรือป่ารกชัฏภายในพื้นที่รกร้างว่างเปล่ายังช่วยดูดซับน้ำ กักเก็บคาร์บอน และลดต้นทุนทางพลังงานในเขตเมือง 

หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ ที่ดินรกร้างว่างเปล่ามีผลกระทบภายนอกเชิงบวกทางสิ่งแวดล้อมต่อสังคมส่วนรวม ที่นอกเหนือจากมูลค่าทางตลาด หรือ ราคาที่ดิน ซึ่งผลกระทบภายนอกนี้ เจ้าของที่ดินไม่ได้รับการชดเชย ทั้ง ๆ ที่ที่ดินของเขาก่อให้เกิดประโยชน์ต่อส่วนรวม 

ดังนั้น มูลค่าของที่ดินรกร้างว่างเปล่าในตลาดซื้อขายที่ดิน จึงอาจจะต่ำกว่าคุณค่าที่แท้จริง เมื่อเปรียบเทียบกับที่ดินที่ดำเนินกิจกรรมทางธุรกิจ และอาจถูกด้อยค่าจากนโยบายทางเศรษฐกิจที่คับแคบ

ในทางเศรษฐศาสตร์ ภาครัฐจึงมีบทบาทอย่างยิ่งในการให้บริการสินค้าที่มีผลกระทบภายนอกเชิงบวก เช่น สินค้าสาธารณะอย่างถนน หรือ ออกกฎหมายเพื่อส่งเสริมการลงทุนในสินค้าเหล่านั้น  

เพราะหากปล่อยให้เป็นไปตามกลไกตลาด การให้บริการจากสินค้าที่มีผลกระทบภายนอกเชิงบวก จะต่ำกว่าจุดที่เหมาะสมต่อส่วนรวม ซึ่งหากปล่อยให้ที่ดินรกร้างที่มีคุณค่าต่อสิ่งแวดล้อมถูกตีค่า หรือราคาเหมือนกับที่ดินในเขตธุรกิจในเมืองทั่วไป ที่ดินเหล่านั้นก็จะถูกเปลี่ยนแปลงไปเป็นที่ดิน ที่รองรับความเป็นเมือง และสูญเสียคุณค่าทางสิ่งแวดล้อมไปในที่สุด

ผู้บริหารที่มีวิสัยทัศน์และคำนึงถึงส่วนรวม นอกจากจะอนุรักษ์พื้นที่รกร้างว่างเปล่า ที่มีคุณค่าในฐานะโครงสร้างพื้นฐานทางสิ่งแวดล้อมแล้ว ยังสามารถใช้นโยบายพัฒนาพื้นที่เหล่านั้น ให้เกิดมูลค่าเพิ่มทางสิ่งแวดล้อมได้อีกด้วย โดย 

(1) เปลี่ยนให้เป็นสวนสาธารณะสำหรับประชาชนที่ออกแบบให้เอื้อต่อระบบนิเวศและการรับน้ำ ดังที่เราเห็นในประเทศสิงคโปร์ พุทธมณฑล สวนเบญจกิตติ และอุทยานเฉลิมพระเกียรติพระบาทสมเด็จพระบรมชนกาธิเบศร มหาภูมิพลอดุลยเดชมหาราช บรมนาถบพิตรที่กำลังก่อสร้างอยู่  

หรือ (2) เปลี่ยนให้เป็นพื้นที่บำบัดน้ำหลาก (stormwater treatment area) เช่น โครงการแก้มลิง ในพระราชดำริของในหลวงรัชกาลที่ 9 

หรือ (3) เปลี่ยนให้เป็นพื้นที่ฉนวนเขียว (greenways/ green belt) ซึ่งเป็นพื้นที่โล่งหรือพื้นที่สีเขียว ที่ถูกกำหนดขึ้นโดยกฎหมายผังเมือง ที่ล้อมรอบ หรือ คั่นกลางระหว่างเขตเมืองกับพื้นที่ชนบท เพื่อควบคุมและจำกัดการขยายตัวของเมือง ไม่ให้เติบโตออกไปกลืนพื้นที่เกษตรกรรม หรือ ธรรมชาติ เช่น พื้นที่สีเขียวรอบมหานครลอนดอน และรอบเมืองอุตสาหกรรมในประเทศสหราชอาณาจักร  

นอกจากนั้น ยังมีงานศึกษาที่พบว่า โครงการเพื่อเพิ่มพื้นที่สีเขียวที่มีคุณค่าทางสิ่งแวดล้อม ยังทำให้มูลค่าที่ดินรอบ ๆ สูงขึ้นถึง 2 - 5% ซึ่งช่วยเพิ่มรายได้จากภาษีที่ดินและสิ่งก่อสร้างให้กับองค์กรบริหารส่วนท้องถิ่นอีกด้วย (Kim, 2016)

แต่เป็นที่น่าเสียดายยิ่ง ที่ นักการเมือง และ ผู้บริหารประเทศ และท้องถิ่นในประเทศไทยในปัจจุบัน มักมองข้ามคุณค่าของที่ดินรกร้างว่างเปล่า ในฐานะโครงสร้างพื้นฐานทางสิ่งแวดล้อม หรือไม่เข้าใจเรื่องผลกระทบภายนอกเชิงบวก จึงมองเห็นที่ดินรกร้างว่างเปล่าเป็นเพียงผืนดินที่นำมาซึ่งรายได้ทางภาษี และผลประโยชน์ทางธุรกิจ

โดยเฉพาะในห้วงเวลาที่โลกกำลังเผชิญกับภาวะแปรปรวนทางสภาพภูมิอากาศอย่างรุนแรง วิสัยทัศน์อันคับแคบและสั้นนี้ ก่อให้เกิดความเสียหายไม่เฉพาะทางสิ่งแวดล้อม แต่ต่อเศรษฐกิจอีกด้วย ดังที่เราได้เห็นจากวิกฤตน้ำท่วมกรุงเทพมหานคร ในเดือนที่ผ่านมา

แล้วภาคประชาชนสามารถทำอะไรได้บ้าง? ผู้อ่านบางท่านอาจจะเคยได้ยินชื่อองค์กร National Trust ในประเทศสหราชอาณาจักร ซึ่งเป็นองค์กรการกุศลและองค์กรสมาชิกที่ใหญ่ที่สุดในสหราชอาณาจักร ทำหน้าที่ดูแลปกป้องธรรมชาติ ชายฝั่งทะเล และมรดกทางประวัติศาสตร์

เช่น สถานที่ท่องเที่ยวที่ที่คนไทยรู้จักกันอย่าง Stonehenge ภูมิทัศน์สีเขียวรอบ ๆ โบราณสถานที่เพิ่มมูลค่าให้กับตัวโบราณสถานเอง ก็ได้รับการดูแลโดย National Trust หรือ พื้นที่ทะเลสาบ ลำธาร เนินเขา และป่าไม้กว่า 20% ในเขต Lake District ที่มีคุณค่าทางธรรมซาติก็ได้รับการดูแลโดย National Trust 

องค์กรนี้ ถือกำเนิดขึ้นในช่วงปฏิวัติอุตสาหกรรม โดยผู้ก่อตั้งทั้งสามท่าน คือ Octivia Hill, Sir Robert Hunter และ Canon Hardwicke Rawnsley ได้ต่อสู้ทั้งผ่านการรณรงค์ การร่างกฎหมาย และการระดมทุนซื้อที่ดิน เพื่ออนุรักษ์และปกป้องพื้นที่สีเขียว พื้นที่ที่มีความงดงามทางธรรมชาติ และโบราณสถาน 

รวมถึงสิ่งก่อสร้างที่มีความงดงามทางสถาปัตยกรรม จากการรุกรานของเขตอุตสาหกรรม ความเป็นเมือง และการก่อสร้างเพื่อธุรกิจที่เติบโตอย่างรวดเร็วจากการปฏิวัติอุตสาหกรรม ในปี ค.ศ. 1907 พระราชบัญญัติ National Trust ได้มอบอำนาจอย่างเป็นทางการให้แก่ National Trust ในการปกป้องอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและโบราณสถาน 

ปัจจุบันพื้นที่ว่างเปล่าที่เคยรกร้าง และปราศจากมูลค่าทางธุรกิจ หรือเศรษฐกิจ หรือ เคยถูกจับจ้องเพื่อเปลี่ยนแปลงการใช้ประโยชน์โดยธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ ครอบคลุมพื้นที่ดินกว่า 250,000 เฮกตาร์, ชายฝั่งทะเลยาว 780 ไมล์ ปราสาท คฤหาสน์โบราณ และ โบราณสถานมากกว่า 500 แห่ง ในประเทศสหราชอาณาจักร 

รวมถึงพื้นที่ชุ่มน้ำ และพื้นที่โล่งที่เต็มไปด้วยทุ่งหญ้าและต้นไม้ ที่ประกอบเป็นเส้นทางเดินศึกษาธรรมชาติ ในมหานครลอนดอน ได้รับการอนุรักษ์พัฒนาจากการบริจาคของสมาชิกมากกว่า 5.3 ล้านคน และขับเคลื่อนด้วยอาสาสมัครกว่า 53,000 คน ก่อให้เกิดเป็นโบราณสถานและโครงสร้างพื้นฐานทางสิ่งแวดล้อม ที่เกื้อกูลระบบนิเวศ พิทักษ์พื้นที่สีเขียว ซึ่งเปิดให้สาธารณชนได้เข้าไปชื่นชมได้  "ตลอดกาลสำหรับทุกคน" (For Ever, For Everyone) สมดังเจตนารมณ์ของผู้ก่อตั้ง

เอกสารอ้างอิง: Kim, G. (2016). The public value of urban vacant land: Social responses and ecological value. Sustainability, 8(5), 486.

คอลัมน์เศรษฐเสวนา จุฬาฯ ทัศนะ โดย...รศ.ดร.ธันยพร จันทร์กระจ่าง คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 4253