เปิดกลไกกฎหมายนิวเคลียร์: ทำไมโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ SMR ต้อง "ล็อกเงินหลักประกัน" พันล้าน ก่อนเริ่มเดินเครื่อง?

การเข้ามาของ เทคโนโลยี Small Modular Reactor (SMR) หรือโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ขนาดเล็ก นับเป็นหนึ่งในทางเลือกสำคัญสำหรับการเปลี่ยนผ่านสู่งานพลังงานสะอาด (Energy Transition) แต่ในทางกลับกัน ความปลอดภัยของประชาชนและสิ่งแวดล้อมคือหัวใจสำคัญสูงสุดที่ สำนักงานปรมาณูเพื่อสันติ (ปส.) ในฐานะหน่วยงานกำกับดูแลตาม พระราชบัญญัติพลังงานนิวเคลียร์เพื่อสันติ พ.ศ. 2559 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ต้องควบคุมอย่างเข้มงวด

หนึ่งในมาตรการสำคัญเพื่อป้องกันไม่ให้ภาระทางการเงินตกอยู่กับผู้เสียภาษีในอนาคต คือการกำหนดให้ผู้รับใบอนุญาตดำเนินการสถานประกอบการทางนิวเคลียร์ ต้องจัดให้มีหลักประกันเพื่อการจัดการกากกัมมันตรังสี เชื้อเพลิงนิวเคลียร์ใช้แล้ว และการเลิกดำเนินการ ก่อนที่จะได้รับอนุญาตให้เปิดดำเนินงาน

1. คำนวณเงินหลักประกัน: SMR ขนาด 300 MWe ต้องวางเท่าไร?

ตามกฎกระทรวงและข้อกำหนดของ ปส. อัตราหลักประกันขั้นต่ำถูกคำนวณตามกำลังความร้อน (Thermal Capacity: MWt) ของเครื่องปฏิกรณ์ ในอัตรา 1,950,000 บาท ต่อ 1 MWt

เมื่อพิจารณาโครงการ SMR ขนาด 300 MWe (กำลังผลิตไฟฟ้า) โดยทั่วไปอัตราประสิทธิภาพการเปลี่ยนพลังงานความร้อนเป็นไฟฟ้าจะอยู่ที่ประมาณ 33% ส่งผลให้เครื่องปฏิกรณ์มีกำลังความร้อนอยู่ที่ประมาณ 900 MWt

2. เงินหลักประกัน 1,755 ล้านบาท ถูกนำไปใช้ทำอะไรบ้าง?

ปส. กำหนดให้เงินจำนวนนี้ถูกล็อกและนำไปใช้ใน 3 ภารกิจหลักตามมาตรฐานสากลขององค์การพลังงานปรมาณูระหว่างประเทศ (IAEA):

1. การจัดการกากกัมมันตรังสี (Radioactive Waste Management): ค่าใช้จ่ายในการบำบัด รวบรวม ปรับสภาวะ และจัดเก็บกากรังสีทุกระดับที่เกิดขึ้นระหว่างการเดินเครื่อง
2. การจัดการเชื้อเพลิงนิวเคลียร์ใช้แล้ว (Used Nuclear Fuel Management): ค่าจัดเก็บชั่วคราวในพื้นที่ (Spent Fuel Pool / Dry Cask Storage) ตลอดจนการขนส่งและการจัดการระยะยาว
3. การเลิกดำเนินการสถานประกอบการทางนิวเคลียร์ (Decommissioning): การรื้อถอนโครงสร้าง การขจัดสารกัมมันตรังสี และการปรับปรุงพื้นที่ให้กลับสู่สภาพที่ปลอดภัยต่อชุมชนและสิ่งแวดล้อม (Greenfield Site)

3. ผู้รับใบอนุญาตฯ จะนำหลักประกันมูลค่าสูงนี้มาจากไหน?

ในทางปฏิบัติของการกำกับดูแลและมาตรฐานสากล ผู้ขอรับใบอนุญาต (เช่น กฟผ. หรือเอกชนผู้ร่วมลงทุน) สามารถจัดหาหลักประกันทางการเงิน (Financial Assurance Mechanisms) ได้จากหลายช่องทาง ดังนี้:

• กองทุนเพื่อการเลิกดำเนินการ (Decommissioning Trust Fund): การจัดตั้งกองทุนเฉพาะที่ทยอยสะสมเงินจากรายได้การขายไฟฟ้า (Sinking Fund) ตลอดอายุการใช้งาน 30–60 ปี อย่างไรก็ดี สำหรับหลักประกันขั้นต่ำก่อนเริ่มเดินเครื่อง ผู้ประกอบการต้องมีเครื่องมือทางการเงินรองรับล่วงหน้า
• หนังสือค้ำประกันจากธนาคาร (Bank Guarantee / Letter of Credit): การใช้สถาบันการเงินชั้นนำเป็นผู้ค้ำประกันมูลค่าตามที่ ปส. กำหนด
• การประกันภัยทางนิวเคลียร์ (Nuclear Insurance Pool): การรวมกลุ่มของบริษัทประกันภัยทั้งในและต่างประเทศเพื่อรับประกันความเสี่ยงด้านความรับผิดและค่าใช้จ่ายในการจัดการ
• พันธบัตรรัฐบาลหรือหนังสือค้ำประกันจากกระทรวงการคลัง: ในกรณีที่เป็นโครงการของรัฐวิสาหกิจหรือการร่วมทุนระดับชาติ (PPP)

4. มุมมองการกำกับดูแลของ "สำนักงานปรมาณูเพื่อสันติ (ปส.)"

การบังคับใช้มาตรการหลักประกันทางการเงิน ไม่ได้มีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างอุปสรรคต่อการพัฒนาพลังงาน แต่เป็นกลไกกำกับดูแลตามหลัก "ผู้ก่ออภิสิทธิ์/ผู้มลพิษเป็นผู้จ่าย" (Polluter Pays Principle) โดย ปส. มีบทบาทหน้าที่สำคัญ ดังนี้:

• การประเมินความเหมาะสมของแผน (Plan Review): ผู้รับใบอนุญาตต้องเสนอ "แผนการเลิกดำเนินการ" และ "แผนการจัดการกาก" ควบคู่กับแผนการจัดหาหลักประกันทางการเงิน ให้ ปส. อนุมัติก่อนก่อสร้าง
• การทบทวนมูลค่าตามระยะเวลา (Periodic Valuation): ปส. จะทบทวนมูลค่าหลักประกันทุกๆ ระยะเวลาที่กำหนด (เช่น ทุก 5 ปี) เพื่อปรับปรุงตามอัตราเงินเฟ้อ เทคโนโลยีการรื้อถอนที่เปลี่ยนไป และปริมาณกากรังสีที่เกิดขึ้นจริง
• การกำกับดูแลเงินออมล็อกสิทธิ์ (Protected Account): เงินหรือหลักประกันนี้จะถูกแยกออกจากทรัพย์สินปกติของผู้ประกอบการอย่างเด็ดขาด หากผู้ประกอบการล้มละลาย เงินส่วนนี้จะไม่ถูกยึดเพื่อชำระหนี้อื่น แต่จะนำมาใช้เพื่อความปลอดภัยทางนิวเคลียร์เท่านั้น

บทสรุป

ข้อบังคับเรื่องเงินหลักประกันมูลค่ากว่า 1,755 ล้านบาท สำหรับ SMR ขนาด 300 MWe คือ "หลักประกันความปลอดภัยและความโปร่งใส" ที่สำนักงานปรมาณูเพื่อสันติใช้ในการคุ้มครองประชาชนและสิ่งแวดล้อม เพื่อให้มั่นใจได้ว่า ทุกขั้นตอนตั้งแต่การเปิดเครื่อง ไปจนถึงการปิดโรงงานและเคลียร์พื้นที่ จะมีงบประมาณพร้อมรองรับอย่างครบถ้วนโดยไม่เป็นภาระแก่สังคมในอนาคต