“ซอยเอกชน”ที่ให้ผู้คนสัญจร ถือเป็น“ที่สาธารณะ” ที่รัฐเข้าไปจัดระเบียบได้หรือไม่?

ถนนซอยแคบ ๆ ในกรุงเทพมหานคร ที่ทั้งรถและคนต่างสัญจรอย่างยากลำบาก เป็นเรื่องที่คนเมืองอาจชินชาจนกลายเป็นยอมจำนน ภาพคุ้นชินบนถนนที่แสนวุ่นวาย อื้ออึ้งไปด้วยเสียงแตรรถ เสียงพ่อค้าแม่ค้าตั้งแผงขายของ ภาพผู้คนที่ต้องเดินเบียดเสียดหลบสิ่งกีดขวาง และบางซอยไม่มีแม้กระทั่งทางเท้าให้เดินอย่างปลอดภัย 

หลายคนอาจมีข้อสงสัยว่า หากถนนซอยนั้นเป็นที่ดินส่วนบุคคลที่ผู้คนใช้สัญจรกันทั่วไปแล้ว รัฐจะสามารถเข้าไปจัดระเบียบมิให้มีการตั้งวางสิ่งของกีดขวางทางได้หรือไม่ ทำให้นายปกครองนึกไปถึงคดีที่มีชาวบ้านธรรมดาคนหนึ่งออกมาเรียกร้อง และทวงคืนความปลอดภัยในการใช้รถใช้ถนนต่อผู้อำนวยการเขต ซึ่งบทสรุปของเรื่องนี้จะเป็นอย่างไร มาติดตามในอุทาหรณ์จากคดีปกครองเรื่องนี้กันเลยครับ 

คดีนี้ ... เกิดขึ้น ณ ถนนซอยที่เป็นเส้นทางเชื่อมต่อไปยังถนนหลักในกรุงเทพมหานคร โดยในซอยมีทั้งโรงเรียน หมู่บ้านจัดสรร สำนักงานให้เช่า ร้านอาหาร ร้านกาแฟ สนามไดร์ฟกอล์ฟ ตลาดสด ตลาดนัด และ อะพาร์ตเมนต์ ซึ่งผู้ฟ้องคดีและประชาชนทั่วไปใช้เป็นเส้นทางสัญจรอย่างสงบสุขมานานกว่าสิบปี โดยไม่มีผู้ใดขัดขวางและไม่มีการเก็บค่าผ่านทางแต่อย่างใด  

ต่อมา มีผู้นำกรวยจราจร เสาเหล็ก และ ยางรถยนต์ มาวางบนผิวถนนเพื่อกันพื้นที่ รวมถึงจับจองตั้งเพิงค้าขายรุกล้ำทางเดินรถ ทำให้เสี่ยงต่อการเกิดอุบัติเหตุ การสัญจรไม่สะดวก และติดขัด ซ้ำร้ายซอยนี้ยังไม่มีทางเท้าสำหรับคนเดินอีกด้วย 

ผู้ฟ้องคดีจึงร้องเรียนไปยังผู้อำนวยการเขต ซึ่งในช่วงแรกสำนักงานเขตดำเนินการแก้ไขปัญหาอย่างรวดเร็ว โดยออกหนังสือเตือนให้ผู้ครอบครองจัดเก็บและรื้อถอนสิ่งกีดขวางออกไป รวมทั้งมีประกาศสำนักงานเขตเพื่อจัดระเบียบผิวจราจร และดำเนินการปลด รื้อถอน จัดเก็บสิ่งของ หรือวัตถุบางส่วนที่เจ้าของไม่ได้ดำเนินการตามประกาศดังกล่าว

แต่เรื่องราวกลับตาลปัตร เมื่อต่อมาเจ้าของที่ดินในซอยได้คัดค้าน โดยอ้างว่า ถนนซอยนี้เจ้าของที่ดินในซอยจำนวน 21 แปลง ได้นำไปจดทะเบียน “ภาระจำยอม” เรื่องทางเดิน ทางรถยนต์ และระบบสาธารณูปโภคต่าง ๆ เพื่อประโยชน์แก่หมู่บ้านจัดสรรและอาคารที่อยู่ในซอยเท่านั้น โดยพวกตนยังเป็นเจ้าของอยู่ ผู้อำนวยการเขตเห็นว่าเมื่อซอยนี้ไม่ใช่สาธารณสมบัติของแผ่นดิน จึงยุติการดำเนินการทั้งหมดลง 

ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า ซอยดังกล่าวถือเป็นถนนหรือที่สาธารณะที่ผู้อำนวยการเขตมีหน้าที่ต้องปฏิบัติตาม พระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2535 จึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง เพื่อขอให้ศาลพิพากษาให้ผู้อำนวยการเขต (ผู้ถูกฟ้องคดี) ปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนด และประสานหน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินการตีเส้นจราจร ติดป้ายประชาสัมพันธ์ห้ามจอดรถอย่างเด็ดขาด

รวมทั้งประสานเจ้าของที่ดินและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง จัดทำบันทึกข้อตกลง เพื่อให้อำนาจพนักงานจราจรและเจ้าพนักงานเทศกิจ บังคับตามกฎหมายและติดป้ายว่าเป็นถนนสาธารณะ รวมถึงติดตั้งกล้องวงจรปิด

คดีมีประเด็นที่ต้องพิจารณาว่า ... ผู้อำนวยการเขตฯ ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายว่าด้วยการรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมืองกำหนดไว้หรือไม่?

โดยจำต้องพิจารณาให้ได้ความก่อนว่า ถนนซอยพิพาทเป็น “ถนน” และเป็น “ที่สาธารณะ” ตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวหรือไม่ ?

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า เจ้าของที่ดินแต่ละแปลงได้นำโฉนดที่ดินของตนไปจดทะเบียนภาระจำยอมเรื่องทางเดิน ทางรถยนต์ ทางระบายน้ำ ประปา ไฟฟ้า โทรศัพท์ และสาธารณูปโภคอื่น ๆ ที่จะมีขึ้นในอนาคต เพื่อประโยชน์แก่อสังหาริมทรัพย์อื่น ถนนซอยดังกล่าวจึงเป็นทางหรือถนนส่วนบุคคล สำหรับเจ้าของสามยทรัพย์ใช้ประโยชน์ มิใช่ทางหรือถนนอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตามมาตรา 1304 (2) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ 

แต่เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่า ภายในซอยยังมีที่ตั้งของหมู่บ้านจัดสรร โรงเรียน สำนักงานให้เช่า ร้านอาหาร ร้านกาแฟ ฯลฯ อันแสดงให้เห็นว่า ถนนภายในซอยพิพาท มีประชาชนทั่วไปใช้ถนนในซอยสัญจรเข้าออก โดยเจ้าของที่ดินไม่ได้ขัดขวางหรือหวงห้ามแต่อย่างใด กรณีจึงมิใช่มีเพียงแต่เจ้าของทรัพย์ที่มีที่พักอาศัยภายในซอยนี้ที่ใช้ถนนดังกล่าวเท่านั้น แต่ยังมีประชาชนโดยทั่วไปด้วย 

โดยที่พระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมืองฯ มาตรา 4 ได้นิยามคำว่า “ที่สาธารณะ” หมายความว่า สาธารณสมบัติของแผ่นดินนอกจากที่รกร้างว่างเปล่า และหมายความรวมถึงถนนและทางน้ำด้วย ... “ถนน” หมายความรวมถึง ทางเดินรถ ทางเท้า ขอบทาง ไหล่ทาง ทางข้ามตามกฎหมายว่าด้วยการจราจรทางบก ตรอก ซอย สะพาน หรือถนนส่วนบุคคลซึ่งเจ้าของยินยอมให้ประชาชนใช้เป็นทางสัญจรได้ ...  

ฉะนั้น เมื่อเจ้าของที่ดินยินยอมให้ประชาชนทั่วไปใช้ถนนพิพาทสัญจรไปมา โดยมิได้หวงห้ามหรือขัดขวาง ย่อมถือเป็นถนนส่วนบุคคลซึ่งเจ้าของยินยอมให้ประชาชนใช้เป็นทางสัญจรได้ จึงเป็น “ถนน” และเป็น “ที่สาธารณะ” ตามพระราชบัญญัติดังกล่าว  

ดังนั้น เพื่อประโยชน์ในการรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง ผู้อำนวยการเขตในฐานะพนักงานเจ้าหน้าที่ จึงมีหน้าที่ในการรักษาความเป็นระเบียบเรียบร้อยและห้ามมิให้ผู้ใดตั้ง วาง หรือกองวัตถุใด ๆ บนถนน รวมถึงติดตั้ง ตาก วาง หรือแขวนสิ่งใด ๆ ในที่สาธารณะ เว้นแต่เป็นกรณีที่กฎหมายกำหนดให้กระทำได้ 

อย่างไรก็ตาม แม้ผู้อำนวยการเขตจะได้ดำเนินการแก้ไขปัญหาตามที่ผู้ฟ้องคดีร้องเรียนแล้วก็ตาม แต่ภายหลังยังคงมีการนำกรวยจราจร ยางรถยนต์ ไม้หรือวัตถุสิ่งของต่าง ๆ มาวาง และไม่มีการรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างที่รุกล้ำถนน อันเป็นการกระทำที่ฝ่าฝืนพระราชบัญญัติดังกล่าว การที่ผู้อำนวยการเขตไม่ได้ดำเนินการกับผู้ที่ฝ่าฝืน จึงถือเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ 

ศาลปกครองสูงสุดพิพากษากลับคำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้น เป็นให้ผู้อำนวยการเขตดำเนินการตามอำนาจหน้าที่แก่ผู้กระทำการฝ่าฝืนพระราชบัญญัติดังกล่าว ให้แล้วเสร็จภายใน 90 วัน นับแต่วันที่คดีถึงที่สุด

ส่วนคำขออื่นนอกจากนี้ให้ยก เนื่องจากผู้อำนวยการเขตต้องไปดำเนินการในส่วนที่เกี่ยวข้องตามความเหมาะสมแก่กรณี และเป็นเรื่องนอกเหนืออำนาจหน้าที่โดยตรงของผู้อำนวยการเขต ตามพระราชบัญญัติเดียวกัน ศาลจึงไม่อาจกำหนดคำบังคับตามคำขอดังกล่าวได้ (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 734/2569) 

สรุปได้ว่า … แม้ถนนซอยจะเป็นที่ดินของเอกชนก็ตาม แต่หากปรากฏข้อเท็จจริงว่า เจ้าของที่ดินได้ปล่อยให้มีการใช้งานเป็นทางสัญจรของสาธารณชนทั่วไป โดยมิได้หวงห้ามหรือขัดขวาง ย่อมถือเป็น “ถนน” และเป็น “ที่สาธารณะ” ตามกฎหมายว่าด้วยการรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง ที่รัฐมีอำนาจเข้ามาจัดระเบียบเพื่อความปลอดภัยและความเป็นระเบียบเรียบร้อยได้ ซึ่งหากรัฐบังคับใช้กฎหมายกับผู้ที่ฝ่าฝืนอย่างเคร่งครัด ภาพจำของกรุงเทพมหานคร คงจะเปลี่ยนแปลงไปได้ ... ครับ

(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่สายด่วนศาลปกครอง 1355) 

คอลัมน์อุทาธรณ์จากคดีปกครอง โดย...นายปกครอง หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 4240