ผ่าร่างกฎหมายซูเปอร์โฮลดิ้ง กุญแจดอกแรกปฏิรูปรัฐวิสาหกิจไทย (ตอน 1)

4 February 2016






ในที่สุดร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.)การพัฒนาการกำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ....ก็ได้ผ่านคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (คนร.หรือซูเปอร์บอร์ด) ไปเมื่อวันที่ 18 มกราคม ที่ผ่านมา ขั้นตอนหลังจากนี้ คลังอยู่ระหว่างจัดทำเพื่อเสนอคณะรัฐมนตรี (ครม.) ก่อนสู่ชั้นพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกา และสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ลำดับต่อไป ซึ่งคาดจะมีผลบังคับใช้ภายในปีนี้

ความสำคัญและประโยชน์ของกฎหมายฉบับนี้ คงไม่มีใครตอบชัดได้ดีไปกว่ากรรมการ ของ คนร.เอง "ประสาร ไตรรัตน์วรกุล และยังเป็นประธานคณะอนุกรรมการเตรียมการจัดตั้งบรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ หรือซูเปอร์โฮลดิ้ง

กรอบการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจในภาพรวม



ประสาร ได้เท้าความถึงคอนเซ็ปต์ ก่อนจะมาเป็นร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้ว่าภาพรวมของรัฐวิสาหกิจไทย 56 แห่งในช่วงที่ผ่านมาเติบโตขึ้นมาก เป็นภาคส่วนที่มีความสำคัญต่อเศรษฐกิจประเทศ ไม่ว่าจะด้านสินทรัพย์รวมมีถึง 11.9 ล้านล้านบาท หรือประมาณครึ่งหนึ่งของสินทรัพย์ของรัฐ มีรายได้รวมในช่วง 10 ปี ( 2547-2557 ) เพิ่มจาก 1.5 ล้านล้านบาท เป็น 5.1 ล้านล้านบาท และนำส่งรายได้เข้ารัฐปีหนึ่งๆ เฉลี่ย 1 แสนล้านบาท มีงบประมาณรายจ่ายสูงถึง 4.8 ล้านล้านบาท และการจ้างงาน 4.25 แสนคน

ยิ่งสำคัญกว่านั้นคือรัฐวิสาหกิจเวลานี้เป็นผู้ครอบครองสินทรัพย์เชิงยุทธศาสตร์จำนวนมาก ทั้งคลื่นความถี่, สนามบิน, ทางพิเศษ, ท่าเรือระบบราง ดังนั้นการที่จะพัฒนาประเทศได้ รัฐวิสาหกิจผู้ครอบครองสินทรัพย์เหล่านี้ก็ต้องมีการบริหารจัดการที่ดีด้วย

 "จุดบอด" หลายข้อต่อ

นอกจากนี้ประเด็นเรื่องการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจที่ผ่านมา ยังพบว่าความสัมพันธ์ระหว่างองค์ประกอบที่เกี่ยวข้อง ยังมีจุดบอดในหลายข้อต่อ

ข้อต่อแรก การแทรกแซงจากการเมืองผ่านกระทรวงเจ้าสังกัด (คมนาคม,พลังงาน ,อุตสาหกรรม ) ส่งคนที่ไม่มีความสามารถเข้าไปเป็นกรรมการ ผู้บริหารในรัฐวิสาหกิจ, ข้อต่อที่ 2 กระทรวงคลังมีผู้เกี่ยวข้องหลายฝ่าย มีกฎระเบียบค่อนข้างยาก บางครั้งไม่สามารถแสดงบทบาทในฐานะเจ้าของ ( Owner) ชัดเจน ข้อต่อที่ 3 รัฐวิสาหกิจเองก็ไม่ชัดเจนระหว่างเป้าหมายทางสังคมหรือธุรกิจ จนบางครั้งต้องทำเรื่องที่เป็นวัตถุประสงค์ทางสังคม โดยไม่ได้รับการชดเชย ,ข้อต่อที่ 4 ความขัดแย้งระหว่างบทบาทภาครัฐ ในฐานะผู้วางนโยบาย ( policy Maker) , ผู้กำกับดูแล (regulator )และเจ้าของ ( owner ) และ ข้อต่อที่ 5 คือการที่รัฐวิสาหกิจขาดการแข่งขัน ขาดแรงดันเพิ่มประสิทธิภาพ

 บทบาทรัฐไม่ชัดกระทบทำหน้าที่

"ที่ผ่านมาจะเห็นว่าบทบาทของภาครัฐใน 3 หน้าที่ปะปนกัน บางครั้งก็อยู่ในสถานการณ์ที่แยกไม่ออก เมื่อทับซ้อนก็ทำให้ไม่สามารถทำหน้าที่ได้อย่างเหมาะสม ดังนั้นเป้าหมายของกฎหมายฉบับนี้ ก็คือการแยกบทบาทระหว่างผู้เกี่ยวข้องให้ชัดเจน , จัดทำรูปแบบหน่วยงานที่ทำหน้าที่คล้าย "เจ้าของ" อย่างเหมาะสม มีระบบการกำกับดูแลกิจการที่ดี (good governance ) และใช้กลไกตลาดให้มีการแข่งขันไม่บิดเบือน"

แนวทางจึงต้องแยกบทบาทการทำหน้าที่ของรัฐบาลใน 3 ส่วนให้ชัดเจน กล่าวคือ 1.ส่วนที่เป็น กระทรวงเจ้าสังกัด ให้ทำหน้าที่ "กำกับนโยบาย" เช่นกระทรวงคมนาคมวางนโยบายด้านขนส่ง ,กระทรวงคลัง วางนโยบายให้สถาบันการเงินเฉพาะกิจ (SFI ) และหากไปใช้รัฐวิสาหกิจดำเนินนโยบายพิเศษ กระทบถึงฐานะดำเนินงาน ก็ต้องชดเชยให้ ( PSA/PSO)

2.ผู้กำกับดูแลสาขา ( regulator) เช่นการกำหนดราคาให้เหมาะสม คุณภาพบริการ ,การดูแลให้มีการแข่งขันที่เท่าเทียมระหว่างผู้เกี่ยวข้อง และ 3 บทของ เจ้าของ owner คล้ายๆ กับการทำหน้าที่ของภาคธุรกิจเอกชนที่มีผู้ถือหุ้นคอยปกป้องรักษาฐานะของกิจการ ,สรรหาคนดี-เก่ง เป็นกรรมการ/ผู้บริหาร ,บริหารทรัพย์สินให้มีมูลค่าเพิ่มและประเมินผล

ส่วนบทบาท "รัฐวิสาหกิจ" ก็เป็น operator เป้าหมายคือทำพันธกิจหลักให้สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ของประเทศมีประสิทธิภาพโปร่งใส ไม่ทุจริต

 ยกบทเรียนกรณี “จำนำข้าว”

ประสารได้ยกตัวอย่างบทเรียนที่เคยเป็นปัญหา กรณี “ธ.ก.ส. (ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร) ซึ่งตั้งขึ้นโดยรัฐบาลในยุคนั้นเล็งเห็นถึงความจำเป็นที่ต้องมีสถาบันการเงินเฉพาะกิจ(SFI)ช่วยเหลือภาคเกษตร กฎหมายจัดตั้งจึงได้กำหนดให้ รมต.คลัง เป็นประธานคณะกรรมการ ธ.ก.ส. โดยตำแหน่ง และมีผู้แทนจาก ธปท. เป็นกรรมการ

"แนวทางกำกับเช่นนี้ จะเห็นว่ามีปัญหา เช่นในปี 2556-2557ที่ ธ.ก.ส.ต้องรับนโยบายในโครงการจำนำข้าว เพราะหมวก "รมต.คลัง" มีถึง 4 หน้าที่คือ 1.เป็นผู้กำหนดนโยบาย รับนโยบายจากครม.มาสั่งการต่อ 2. เจ้าของหรือ CFO ของ ธ.ก.ส. คือแทนที่จะต้องห่วงว่าจะกระทบต่อฐานะหรือไม่ ในเมื่อคลังบอกให้ใช้ในกรอบวงเงิน 5 แสนล้านบาท แต่ใช้ไปถึง 8 แสนล้านบาท หมวกใบที่ 3 คือผู้กำกับ regulator โดยทำผ่าน สศค. (สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ) ซึ่งมีหน้าที่ต้องดูว่าปฏิบัติตามกฎระเบียบ หรือมีเงินกองทุนเพียงพอหรือไม่ และหมวกใบที่ 4 เป็นประธานบอร์ด ธ.ก.ส. ซึ่งก็ไม่ต่างกับเล่นบท Operator เสียเอง ผลลัพธ์ในสถานการณ์เช่นนี้ ทำให้ภาพกระทรวงคลังเบลอ มาตอนหลังจึงได้ปรับแก้ อย่างน้อยก็ด้วยการแยกบทบาท regulator ให้ธปท.ดูแล โดยที่ รมต.คลัง ยังเป็นประธานบอร์ดตาม พ.ร.บ.จัดตั้ง”

 เผยโครงสร้างกฎหมายกำกับ 56 รสก.

ประสาร กล่าวต่อว่า ที่มาของร่าง พ.ร.บ. ในเรื่องการนำ "ระบบบรรษัทภิบาล" มาประยุกต์ใช้กับระบบรัฐวิสาหกิจ ก็มาจากองค์ประกอบสำคัญที่คุ้นเคยกันมาตั้งแต่อยู่ในตลาดทุนในช่วง 20 ปี ที่พัฒนาไปไกล ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการสรรหาแต่งตั้งกรรมการ , การให้รัฐวิสาหกิจมีการทำแผนธุรกิจที่ชัดเจน , การติดตามผลงานว่าเป็นไปตามแผนหรือไม่ หรือในเรื่องการเปิดเผยข้อมูลตรวจสอบ ฯลฯ อย่างไรก็ตามการจะนำไปสู่ปฏิบัติ หลายเรื่องก็ต้องเขียนกรอบให้ชัดเจนและมีอำนาจบังคับพอสมควร จึงเป็นที่มาของร่างพระราชบัญญัตินี้

นอกจากนี้สูตรหนึ่งที่นิยมใช้ในระบบสากล ก็คือการกำหนดองค์กรที่เป็นเจ้าของชัดเจน ซึ่งเมื่อซูเปอร์บอร์ดหรือ คนร.ได้ฟังข้อเสนอนี้ก็เห็นด้วยในหลักการ และนำไปสู่ที่ว่าระบบรัฐวิสาหกิจที่มี 56 แห่ง จำนวนนี้มี 12 แห่งที่อยู่ในรูป "บริษัทจำกัด หรือบริษัทมหาชน" มีทุนเรือนหุ้น การเอาคอนเซ็ปต์แนวคิดเรื่อง "เจ้าของ" จึงค่อนข้างชัดเจน จนเป็นที่มาของโครงสร้างกฎหมายตั้ง " บรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ "หรือซูเปอร์โฮลดิ้ง

 ตั้งซูเปอร์โฮลดิ้ง รับโอนรสก. 12 แห่ง

ดังนั้นโครงสร้างจึงแบ่งเป็น 2 ส่วนใหญ่ (ตารางประกอบ ) ส่วนที่ 1 กรอบกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ ที่ตั้งโดยกฎหมายเฉพาะ ซึ่งมี 44 แห่ง เช่นการรถไฟแห่งประเทศไทย ,การไฟฟ้า ฯ,การประปา ฯลฯ ส่วนที่ 2 ก็คือ 12 รัฐวิสาหกิจที่กล่าวข้างต้น เช่นการบินไทย ,ปตท. ,กสท.โทรคมนาคม, ทีโอที กลุ่มหลังนี้อยู่ภายใต้การถือหุ้นโดย "บรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ" ตามจำนวนหุ้นที่กระทรวงการคลังถือ โดยที่กระทรวงการคลังจะเข้าถือหุ้นในบรรษัท 100% และเพื่อความคล่องตัวจึงได้ยกเว้น กฎหมายว่าด้วยการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และกฎหมายว่าด้วยคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ (เฉพาะส่วนที่เกี่ยวกับกรรมการและผู้บริหาร) ซึ่งจะทำให้บรรษัท สามารถทำหน้าที่เป็น active shareholder ในลักษณะการรวมศูนย์

 ยันไม่มีนโยบายแปรรูป

เขายังกล่าวยืนยันว่า กฎหมายฉบับนี้มีเจตนารมณ์เพื่อปฏิรูปเชิงสถาบันมุ่งหวังที่จะปรับปรุงให้กลไกที่เกี่ยวข้องทำงานได้อย่างเป็นปกติ แต่ไม่ใช่ยาวิเศษเพราะอย่างไรแล้วรัฐวิสาหกิจก็ต้องเผชิญกับการแข่งขันในตลาด และยืนยันว่าไม่มีนโยบายที่จะแปรรูปแน่นอน

“สาเหตุที่เขา (แรงงานรัฐวิสาหกิจ)ตีความเช่นนั้น เพราะเขาไปอ่านร่างแรกที่ปรากฏอยู่ในมาตรา (ม.) 50 ตอนท้ายและมาตรา 52 คือมาตรา 50 ให้ครม.สามารถกำหนดสัดส่วนขั้นตํ่า เพื่อมาใช้ในมาตรา 52 ซึ่งมาตรา 52 เขียนห้ามบรรษัท ไปลดสัดส่วนตํ่ากว่าครึ่ง ยกเว้นได้รับความเห็นชอบจากครม. ซึ่งเขาก็ยังตีความไปอีกด้าน

ดังนั้นเพื่อความสบายใจ เราจึงแก้ใหม่ โดยตัดบางส่วนในร่างกฎหมายออก (มาตรา 50 วรรคสุดท้ายและมาตรา52 ในส่วนที่พูดถึงอำนาจของครม.ในการลดสัดส่วนการถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจ) คือไม่พูดถึงเลย และความจริงแล้ว รัฐวิสาหกิจเช่น การรถไฟฯ หรือการไฟฟ้าอยู่ดีๆ จะไปขายหุ้นให้ตํ่ากว่าครึ่ง มันเป็นไปไม่ได้เพราะพวกนี้ไม่มีหุ้น กิจการเป็น “การ”ตั้งขึ้นโดยกฎหมายเฉพาะ ไม่เหมือนปตท.หรือการบินไทย หรือหากจะทำจริงก็ต้องไปผ่านกระบวนการของกฎหมายอื่นเดิมที่มีอยู่แล้ว เช่นกฎหมายของทุนรัฐวิสาหกิจ”

“อ่านต่อฉบับหน้า 7 - 10 กุมภาพันธ์ 2559”

จากหนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ปีที่ 36 ฉบับที่ 3,128 วันที่ 4 - 6 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2559


สภานิติบัญญัติแห่งชาติ ประสาร ไตรรัตน์วรกุล พระราชบัญญัติ ซูเปอร์บอร์ด บรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ ซูเปอร์โฮลดิ้ง