สร้างถนนเกินแนวเขตที่ดินอุทิศ ทายาทมีสิทธิเรียกค่าเสียหาย!

คอลัมน์อุทาหรณ์จากคดีปกครอง  โดย  นายปกครอง

หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 3,677 หน้า 5 วันที่ 9 - 12 พฤษภาคม 2564

“การอุทิศที่ดิน” ให้เป็นทางสาธารณ ประโยชน์นั้น มีทั้งการแสดงเจตนาโดยชัดแจ้งและโดยปริยาย เนื่องจากไม่มีกฎหมายบัญญัติวิธีการไว้อย่างชัดเจน ฉะนั้น เมื่อเจ้าของที่ดินอุทิศที่ดินของตนให้เป็นทางสาธารณประโยชน์แล้ว ที่ดินดังกล่าวก็กลายเป็นที่สาธารณประโยชน์ไปโดยไม่ต้องทำการจดทะเบียนใดๆ อีก

ปัญหาที่ดินที่อุทิศจึงมักจะเกิดเป็นข้อพิพาทในรุ่นทายาทที่รับโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินแปลงที่เกี่ยวพันกับที่ดินที่มีการอุทิศให้เป็นที่ หรือทางสาธารณประโยชน์ ซึ่งมักจะโต้แย้งกันเรื่องแนวเขตที่ดิน เพราะบางกรณีเป็นการอุทิศโดยไม่มีเอกสาร หรือ หลักฐานที่ชัดเจน เช่นคดีที่นำมาคุยกันวันนี้ครับ... 

เรื่องราวมีอยู่ว่า... ที่ดินแปลงพิพาทเป็นของมารดาบุญธรรมของผู้ฟ้องคดี โดยบิดาบุญธรรมได้อุทิศที่ดินทางทิศเหนือตลอดแนวมีขนาดความกว้าง 4 เมตร เพื่อทำเป็นถนนสาธารณะ และมีประชาชนใช้ถนนสายดังกล่าวสัญจรเพิ่มมากขึ้น ทำให้ถนนเป็นหลุมเป็นบ่อและผู้ใช้ถนนได้หลบหลีกหลุมบ่อเข้าไปในที่ดินดังกล่าว เป็นเหตุให้ถนนสายนี้มีความกว้างเพิ่มมากขึ้น โดยเปลี่ยนทิศทางเข้าไปในที่ดินแต่ละช่วงไม่เท่ากัน และต่อมามารดาบุญธรรมก็ได้โอนที่ดินแปลงดังกล่าวให้แก่ผู้ฟ้องคดีตามหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (นส. 3 ก.) 

ต่อมา องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ได้ทำการปรับปรุงซ่อมแซมถนนพิพาทหลายครั้งโดยทำเป็นถนนลูกรัง จนกระทั้งมีการปรับปรุงถนนให้เป็นถนนคอนกรีตเสริมเหล็ก กว้าง 4 เมตร และไหล่ทางข้างละ 0.50 เมตร รวมเป็นถนนกว้าง 5 เมตร ในระหว่างก่อสร้างผู้ฟ้องคดีไม่พอใจแนวถนนเพราะรุกล้ำเข้าไปในที่ดินของตนเกินกว่าที่มีการอุทิศให้ จึงร้องเรียนต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อขอความเป็นธรรม 

ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า การที่ อบต.ได้ดำเนินการตัดถนนผ่านที่ดินของตน โดยที่ตนไม่ได้ยินยอม หรือ อุทิศให้ หรือ มีการเวนคืนที่ดิน ทำให้ที่ดินดังกล่าวเป็นเศษเสี้ยวเสียหายใช้ประโยชน์ไม่ได้ อันเป็นการกระทำละเมิดสิทธิของผู้ฟ้องคดี จึงยื่นฟ้อง อบต. ต่อศาลปกครองเพื่อขอให้มีคำพิพากษาให้ อบต. ชดใช้ค่าเสียหาย

คดีมีประเด็นพิจารณาว่า การกระทำของ อบต.เป็นการกระทำละเมิดที่ต้องชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้ฟ้องคดีหรือไม่?

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยสรุปได้ว่า เมื่อพิจารณาจากแผนที่ท้ายหนังสือรับรองการทำประโยชน์ (น.ส. 3 ก.) แปลงพิพาท ประกอบกับบันทึกปากคำของพยานที่ปรากฏในสำนวนคดี จะเห็นได้ว่า ทางสาธารณะที่พิพาทมิได้มีอยู่เดิม แต่เกิดจากการที่บิดาบุญธรรมของผู้ฟ้องคดีได้มี เจตนายกที่ดินดังกล่าวให้เป็นทางสาธารณะ และจากบันทึกการให้ถ้อยคำของอดีตสมาชิกสภา อบต. ในขณะนั้นซึ่งเป็นผู้ที่เกี่ยวข้องโดยตรง ให้การยืนยันสอดคล้องกันว่า เจ้าของที่ดินได้อุทิศที่ดินให้ทำถนนได้กว้าง 4 เมตร และคัดค้านการขยายแนวเขตของถนน โดยไม่ปรากฏว่ามีการอุทิศที่ดินให้เพิ่มเติม  

ประกอบกับ อบต. รับในคำอุทธรณ์ว่า ได้ก่อสร้างถนนลูกรังเดิมกว้าง 4 เมตร และต่อมาได้ดำเนินโครงการปรับปรุงถนนคอนกรีตเสริมเหล็กก็มีความกว้าง 4 เมตร พร้อมไหล่ทาง กรณีจึงเชื่อได้ว่าถนนสาธารณะในที่ดินของผู้ฟ้องคดียังคงมีความกว้างเพียง 4 เมตร เท่านั้น ตามที่ อบต. อ้างว่าได้ก่อสร้างและปรับปรุงถนนตามแนวถนนเดิมที่เจ้าของเดิมได้อุทิศไว้ให้ และตามแนวที่คณะผู้บริหารสมัยอดีตได้ทำการปรับปรุงไว้ตามประกาศของ อบต. ซึ่งกำหนดให้ปรับปรุงถนนกว้าง 6 เมตรนั้น เมื่อไม่ปรากฏว่ามีพยานหลักฐานใดมาสนับสนุน ข้อกล่าวอ้างดังกล่าวจึงไม่อาจรับฟังได้ 

เมื่อ อบต.ได้ทำการสร้างถนนคอนกรีต เสริมเหล็กกว้าง 4 เมตร โดยมีไหล่ทางข้างละ 0.5 เมตร รวมเป็นถนนกว้าง 5 เมตร จึงเป็นการสร้างถนนกว้างเกินกว่าถนนสาธารณะเดิม จำนวน 1 เมตร เป็นผลให้ที่ดินของผู้ฟ้องคดีตลอดด้านทิศเหนือเหลืออยู่เป็นเศษเสี้ยว มีความยาวตลอด แนวถนนคอนกรีตเสริมเหล็กด้านหนึ่งกว้างเพียง 2.95 เมตร อีกด้านหนึ่งกว้าง 5.63 เมตร มีเนื้อที่ 180 ตารางวา ซึ่งโดยสภาพต้องถูกจำกัดการใช้ประโยชน์จากเดิม และผู้ฟ้องคดีได้โต้แย้งคัดค้านแล้ว อบต.จึงต้องกระทำการด้วยความระมัดระวังโดยดำเนินการตรวจสอบให้ชัดเจนว่าแนวเขตทางสาธารณะเดิมอยู่บริเวณใด 

อีกทั้งสมควรที่ อบต.จะต้องสร้างถนนคอนกรีตเสริมเหล็กให้ชิดแนวเขตที่ดินด้านทิศเหนือเพื่อความเป็นธรรม และให้เกิดความเสียหายน้อยที่สุดแก่เจ้าของที่ดินที่สละที่ดินเพื่อประโยชน์ส่วนรวม แต่ อบต.ก็มิได้ทำการตรวจสอบแนวเขตทางสาธารณะให้แน่นอนชัดเจน หรือให้ผู้ฟ้องคดีตกลงยินยอมอุทิศ หรือ ยกที่ดินนี้ให้เป็นทางสาธารณะก่อนเพื่อให้ได้ข้อยุติ 

กรณีจึงถือเป็นการกระทำโดยปราศจากความระมัดระวัง ซึ่งบุคคลโดยภาวะเช่นนั้น จะต้องมีตามวิสัยและพฤติการณ์ และอาจใช้ความระมัดระวังเช่นว่านั้นได้ แต่หาได้ใช้เพียงพอไม่ พฤติการณ์ถือเป็นการกระทำโดยประมาทเลินเล่อ ทำให้ผู้ฟ้องคดีได้รับความเสียหายในทรัพย์สิน อันเป็นการกระทำละเมิดตามมาตรา 430 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ จึงพิพากษาให้ อบต.ชดใช้ค่าเสียหายในที่ดินที่รุกล้ำให้แก่ผู้ฟ้องคดี (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.299/2562)

คดีนี้... ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยวางบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการที่ดีแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ ในการใช้อำนาจตามกฎหมายดำเนินการใดๆ ที่กระทบต่อสิทธิของประชาชน ดังเช่น การปรับปรุงซ่อมแซมถนนสาธารณะซึ่งมีแนวเขตต่อเนื่องกับที่ดินของประชาชนที่เจ้าของที่ดินเดิม ได้มีการอุทิศที่ดินบางส่วนให้เป็นทางสาธารณะ ซึ่งจะต้องดำเนินการด้วยความรอบคอบและระมัดระวังโดยจะต้องดำเนินการตรวจสอบแนวเขตที่ดินให้ชัดเจนเสียก่อนที่จะทำการก่อสร้างถนน เพราะหากดำเนินการไปด้วยความประมาทเลินเล่อ ย่อมไม่พ้นความรับผิดที่จะต้องชดใช้ค่าเสียหายแก่เจ้าของที่ดินคนปัจจุบัน... นะครับ

(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่สายด่วนศาลปกครอง 1355)