การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ต้องถาม“ประชามติ”ประชาชนเสียก่อน

คำวินิจฉัยกลางของศาลรัฐธรรมนูญ คำวินิจฉัยที่ 4/2564 ลงวันที่ 11 มีนาคม 2564 เรื่อง ประธานรัฐสภาขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญมาตรา 210 วรรคหนึ่ง(2) กรณีมีปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภาในการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมของสมาชิกรัฐสภา ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 256(1) ซึ่งได้มีการประกาศและเผยแพร่ต่อประชาชนโดยทั่วไป ทั้งได้ส่งถึงรัฐสภาเพื่อประกอบการพิจารณาลงมติ ในการประชุมของรัฐสภา ในการพิจารณาญัตติดังกล่าว ดังเป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปแล้วนั้น

คำวินิจฉัยดังกล่าว สรุปเป็นประเด็นสำคัญเพื่อความเข้าใจง่ายๆ ก็คือ เป็นเรื่องที่รัฐสภา ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยว่า รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติม หรือจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้หรือไม่อย่างไร? นั่นเอง เพราะญัตติที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ยื่นขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยเสนอร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ........ที่อยู่ในการพิจารณาของรัฐสภาขณะนี้ มีหลักการและเหตุผลให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ทั้งฉบับ โดยให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญทำหน้าที่จัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้น เป็นปัญหาและข้อถกเถียงระหว่างสมาชิกรัฐสภา โดยยังหาข้อยุติไม่ได้ว่ากระทำได้หรือไม่และจะดำเนินการต่อไปอย่างไร

บัดนี้ ได้มีคำวินิจฉัยกลางของศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งได้วินิจฉัยไว้โดยชัดเจนแล้ว โดยศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า "การที่รัฐธรรมนูญมาตรา 156 (15) บัญญัติให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ กระทำโดยที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา มุ่งประสงค์ให้การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เป็นการใช้อำนาจของรัฐสภาโดยเฉพาะ อย่างไรก็ดีรัฐธรรมนูญได้กำหนดให้กระบวนการใช้อำนาจนิติบัญญัติของรัฐสภาในกรณีดังกล่าว มีหลักเกณฑ์และวิธีการซึ่งมีลักษณะแตกต่างจากการทำหน้าที่ในกระบวนนิติบัญญัติทั่วไป โดยมีเป้าหมายเพื่อปกป้องความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ และรักษาความต่อเนื่องของรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ

กล่าวได้ว่า แม้รัฐสภามีอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หากแต่เป็นอำนาจที่ได้รับมอบมาซึ่งถูกจำกัดทั้งรูปแบบ กระบวนการ และเนื้อหา รัฐสภาจึงต้องทำหน้าที่ตามที่ได้รับมอบอย่างเคร่งครัด โดยไม่อาจกระทำนอกขอบเขตของหน้าที่และอำนาจที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ได้ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจึงต้องอยู่ในเงื่อนไขที่มีความผูกพันกับรัฐธรรมนูญฉบับเดิม ยึดโยงกับหลักการพื้นฐานและให้เหมาะสมและสอดคล้องกับมติมหาชน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 หมวด 15 เพียงบัญญัติให้สามารถแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้เท่านั้น ไม่มีบทบัญญัติให้จัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ

การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ด้วยวิธีการร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมให้มีหมวด 15/1 ย่อมมีผลเป็นการยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 อันเป็นการแก้ไขหลักการสำคัญที่ผู้มีอำนาจสถาปนารัญธรรมนูญดั้งเดิมต้องการปกป้องคุ้มครองไว้ หากรัฐสภาต้องการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ต้องจัดให้ประชาชนผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญออกเสียงประชามติเสียก่อนว่า สมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่

ถ้าผลออกเสียงประชามติเห็นชอบด้วย จึงดำเนินการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อไป เมื่อเสร็จแล้วต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่าเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง ซึ่งเป็นการให้ประชาชนพิจารณาเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แล้วจึงนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย เมื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว จึงนำประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยต่อไป อันเป็นกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญตามครรลองของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

อาศัยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น จึงวินิจฉัยว่า รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ โดยต้องให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่า ประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ และเมื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว ต้องให้ประชาชนลงประชามติเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง" รายละเอียดปรากฎตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าว ซึ่งผู้สนใจหาอ่านได้

คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าว จึงชัดแจ้งยิ่งกว่าแสงตะวันแล้ว ญัติติที่ขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ที่ค้างพิจารณาอยู่ในการประชุมของรัฐสภา เมื่อศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าญัตติดังกล่าว เป็นการจัดทำรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ทั้งฉบับ ย่อมมิอาจเดินหน้าต่อไปได้ เพราะมิได้ผ่านการถามประชามติจากประชาชน จำต้องถามประชามติจากประชาชนเสียก่อน จึงจะสามารถกระทำได้เมื่อยอมรับว่า ประชาชนเป็นผู้สถาปนารัฐธรรมนูญแล้ว ก็ต้องเคารพอำนาจของประชาชน นี่คือบรรทัดฐานที่ผู้ใดก็มิอาจละเมิดได้ และคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญย่อมเป็นที่สุด ผูกพันทุกองค์กรรวมถึงรัฐสภา

ส่วนการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มิใช่เป็นการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ ศาลรัฐธรรมนูญก็ได้กรุณาวินิจฉัยให้เป็นที่กระจ่างแจ้ง โดยแจกแจงเป็ลำดับและเป็นข้อๆ แล้ว ในคำวินิจฉัยหน้าที่ 7-9

การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยการจัดทำขึ้นใหม่ทั้งฉบับ เพื่อการปฎิรูปการเมือง และเพื่อความเข้มแข็งมั่นคงของระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เป็นสิ่งอันพึงปารถนาร่วมกันของปวงชนชาวไทย หากทุกฝ่ายที่มีความมุ่งมั่นตั้งใจ หากมีเจตนาร่วมกัน ที่จะกระทำให้ปรากฏเป็นจริง ย่อมเป็นหน้าที่ของทุกคนทุกฝ่ายที่จะต้องสามัคคีร่วมมือกัน โดยให้ได้เสียงประชามติข้างมากให้ความเห็นชอบ มิอาจเกิดขึ้นได้ด้วยการยกพวกมาชุมนุม หรือกระทำการใดๆ ตามอำเภอใจของกลุ่มการเมืองกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งแต่เพียงลำพัง

เมื่อศาลรัฐธรรมนูญได้วางแนวคำวินิจฉัยไว้เช่นนี้แล้ว จึงเป็นหน้าที่ของคณะรัฐมนตรี สมาชิกรัฐสภา และประชาชน ที่มุ่งประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ที่มีความก้าวหน้าและเป็นประชาธิปไตย ต้องเคารพและยึดถือตามแนวคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเท่านั้นคือ "ถามประชามติประชาชนเสียก่อนว่า ต้องการให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่" เท่านั้น จึงจะสามารถจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของประชาชนได้