ภาษีดิจิทัลกับสมรภูมิรบใหม่ ของสงครามการค้าโลก

คอลัมน์เศรษฐเสวนา จุฬาฯทัศนะ  โดย  รศ.ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 3,658 หน้า 5 วันที่ 4 - 6 มีนาคม 2564

บริษัทดิจิทัลยักษ์ใหญ่ของโลกมักจะถูกกล่าวหาว่าไม่ได้จ่ายสัดส่วนภาษีของตัวเองอย่างเป็นธรรม ความกังวลนี้เร่งทวีคูนในช่วงหลังการระบาดของโรคโควิด-19 ซึ่งหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดด และบริษัทดิจิทัลต่างๆ ได้ประโยชน์อย่างมากจากการเร่งตัวของ Digital transformation รัฐบาลหลายประเทศได้ประกาศว่าจะเก็บภาษี Digital services tax (DST) จากบริษัทดิจิทัลข้ามชาติ ซึ่งทำให้รัฐบาลสหรัฐฯขู่ว่าจะดำเนินการตอบโต้ทางการค้าเช่นกัน ความขัดแย้งนี้จะนำไปสู่สงครามภาษีดิจิทัลหรือไม่ ในบทความนี้ ผมชวนท่านผู้อ่านคุยที่มาที่ไปและแนวโน้มทิศทางของเรื่องนี้ครับ

เรามาถึงจุดนี้ได้อย่างไร

จุดเริ่มต้นของเรื่องนี้คือการที่ระบบภาษีระหว่างประเทศปัจจุบัน แทบจะไม่สามารถเก็บภาษีจากบริษัทดิจิทัลได้ เนื่องจากการเก็บภาษีจะพึ่งพิงกับการมีสถานประกอบการถาวร (Permanent establishment: PE) เป็นหลัก ซึ่งบริษัทดิจิทัลไม่ต้องการโรงงาน ตึก หรือโครงสร้างพื้นฐานทางกายภาพมากนักในประเทศที่ตนเข้าไปทำธุรกิจ ส่งผลให้รัฐบาลประเทศต่างๆ ไม่สามารถหา PE เพื่อพิสูจน์การมีกิจกรรมทางเศรษฐกิจ และไม่สามารถเก็บภาษีจากกำไรมหาศาลข องบริษัทเหล่านี้ได้ นอกจากนี้ต้นทุนหลักของบริษัทดิจิทัลคือการพัฒนาสินทรัพย์ทางปัญญา ซึ่งสามารถเคลื่อนย้ายได้ง่ายระหว่างบริษัทในเครือ และเอื้อต่อการโยกย้ายค่า Royalty และกำไรเพื่อการหลบเลี่ยงภาษี

การหลบเลี่ยงภาษีของบริษัทดิจิทัลนี้มีมาเป็นทศวรรษแล้ว แต่โรคระบาดโควิดได้ทำให้ปัญหานี้รุนแรงขึ้นผ่านการเร่ง Digital transformation ในขณะที่ธุรกิจต่างๆ ได้รับผลกระทบทางลบจากการ Lock down บริษัท ดิจิทัลต่างๆ กลับเป็นผู้ได้ประโยชน์และแย่งส่วนแบ่งตลาดจากบริษัทท้องถิ่นที่มีหน้าที่ต้องจ่ายภาษีเงินได้นิติบุคคลให้แก่ประเทศนั้นๆ 

โรคระบาดโควิดนี้จึงบีบให้รัฐบาลหลายๆ ประเทศมีทางเลือกไม่มากนัก ภาระการคลังเพิ่มขึ้นเป็นอย่างมาก จะเก็บภาษีจากคนในประเทศก็ไม่ได้เนื่องจากเศรษฐกิจที่ยังบอบชํ้า ทางเลือกเดียวที่เหลือการไล่เก็บภาษีจากบริษัทดิจิทัล

รัฐบาลทั่วโลกทำอะไรแล้วบ้าง

ความขัดแย้งของผลประโยชน์ในเวทีโลกทำให้การหาข้อตกลงร่วมกันเป็นไปได้ยาก เรื่องภาษีต่างจากเรื่องของการค้าที่มี World Trade Organization (WTO) เป็นตัวกลางมีอำนาจในการกำหนดข้อบังคับต่างๆ การหาทางออกเรื่องภาษีดิจิทัลนี้ต้องอาศัยข้อตกลงร่วมกันระหว่างประเทศเป็นหลัก องค์กรอย่าง OECD (Organization of Economic and Development) ได้มีบทบาทในการสร้างเวทีเพื่อเจรจาหาข้อตกลงร่วมกัน ซึ่งมี 2 ประเด็นหลักที่เกี่ยวข้องคือ 1) ประเทศไหนควรจะมีสิทธิในการเก็บภาษีจากกำไรของบริษัทข้ามชาติ (Taxing rights) และ 2) บริษัทข้ามชาติควรจะต้องจ่ายภาษีขั้นตํ่าของกำไรที่ตนได้รับทั้งหมดจากทุกประเทศทั่วโลกไหม (Global anti-base erosion: GloBE) อย่างไรก็ตามในปี 2020 ที่ผ่านมา สหรัฐฯได้ถอนตัวออกจากการเจรจาดังกล่าว เนื่องจากบริษัทดิจิทัลยักษ์ใหญ่ส่วนมากเป็นบริษัทของสหรัฐฯ และสหรัฐฯมีแนวโน้มที่จะเสียประโยชน์เป็นอย่างมาก

ภายใต้สถานการณ์ดังกล่าว รัฐบาลหลายประเทศจึงไม่รอ OECD และเลือกใช้มาตรการแบบข้างเดียว (Unilateral measures) ตัวอย่างสำคัญคือ ฝรั่งเศสที่ประกาศจะใช้ภาษี DST ซึ่งเป็นการเก็บภาษีในอัตรา 3% จาก Digital revenue (รายรับที่บริษัทดิจิทัลยักษ์ใหญ่ได้รับจากประเทศของตน) หลายประเทศมีนโยบายในลักษณะเดียวกันนี้ เช่น สหราชอาณาจักร อิตาลี สเปน ออสเตรีย และตุรกี เป็นต้น 

ภาษี DST นี้มีทั้งข้อดีและข้อเสีย ข้อดีคือ กรมสรรพากรของแต่ละประเทศจัดเก็บไม่ต้องคำนวณกำไรของบริษัท ซึ่งจะถูกวางแผนภาษีได้ง่ายผ่านเทคนิคการกำหนดราคาโอนต่างๆ DST จึงเป็นการสร้างรายได้ให้แก่รัฐโดยตรงไม่ต้องรอการเจรจาระดับโลก รัฐบาลฝรั่งเศสคาดการณ์ว่าจะได้รายได้ประมาณ 500 ล้านยูโร ในปี 2020 อย่างไรก็ตามข้อเสียสำคัญคือ หากประเทศต่างๆ เลือกเก็บภาษี DST นี้ บริษัทดิจิทัลข้ามชาติจะมี Compliance cost มหาศาล เนื่องจากต้องติดตามกฎเกณฑ์ และระเบียบต่างๆซึ่งแตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ

สหรัฐฯได้ขู่ประเทศที่เก็บภาษี DST ว่าจะดำเนินการสอบสวนตามมาตรา 301 ซึ่งเป็นการตอบโต้การค้าที่สหรัฐฯเห็นว่าไม่เป็นธรรมต่อบริษัทของตน เครื่องมือนี้เป็นเครื่องมือเดียวกับที่สหรัฐฯใช้ตอบโต้จีน โดยสหรัฐฯประกาศว่าจะเก็บภาษีนำเข้า 25% ของสินค้าจากฝรั่งเศส เช่น กระเป๋า และเครื่องสำอางต่างๆ อย่างไรก็ตามตอนนี้ประเทศต่างๆ เลือกที่จะสงบศึกชั่วคราว และตั้ง Deadline ที่จะรอข้อตกลงจาก OECD ได้ถึงกลางปี

บทสรุปจะเป็นอย่างไร

คำถามคือ มีโอกาสมากน้อยแค่ไหนที่เราจะเห็นข้อขัดแย้งนี้บานปลายการเป็นการตอบโต้การค้าเต็มรูปแบบระหว่างสหรัฐฯและประเทศอื่นๆที่เก็บ DST ผมคิดว่าโอกาสการเกิด Tax war ลดลงพอสมควรจากปีที่ผ่านมา สาเหตุสำคัญคือท่าทีของสหรัฐฯที่มีแนวโน้มผ่อนคลายขึ้นชัดเจนหลังประธานาธิบดี Biden ขึ้นรับตำแหน่ง โดยในเดือนมกราคมที่ผ่านมา รัฐมนตรีกระทรวงการคลังของสหรัฐฯ (Janet Yellen) ได้แต่งตั้ง Kimberly Clausing และ Itai Grinberg เป็นคณะที่ปรึกษาของตน ซึ่งทั้ง Clausing และ Grinberg เป็นอาจารย์ที่มีงานวิจัยด้านการหลบเลี่ยงภาษีระหว่างประเทศ และแนวทางการเก็บภาษีขั้นตํ่า (Global minimum tax) จากบริษัทข้ามชาติเป็นจำนวนมาก ซึ่งเป็นสัญญาณว่า Yellen ให้ความสำคัญต่อการเจรจาหาทางออกเรื่อง Digital tax นี้ มากกว่าการตอบ โต้ทางการค้า

อย่างไรก็ตามการแบ่งเค้กให้ถูกใจทุกคนคงเป็นไปไม่ได้ สหรัฐฯก็ยังมีท่าทีชัดเจนว่าไม่เห็นด้วยกับการแบ่งสัดส่วนภาษีตาม Digital presence เช่น จำนวนผู้ใช้ Digital platforms ต่างๆ เราคงต้องจับตาดูว่าสุดท้ายแล้ว ประเทศกำลังพัฒนาเล็กๆ อย่างไทยจะมี Taxing right สำหรับบริษัทดิจิทัลอย่างสมเหตุสมผลได้หรือไม่ คำตอบนี้จะมีผลสำคัญต่อทิศทางการจัดเก็บภาษีของรัฐและเงินในกระเป๋าของเราทุกคนครับ 

ข่าวที่เกี่ยวข้อง

แคนาดานำร่อง จ่อเก็บภาษีดิจิทัลจาก “กูเกิล-เฟซบุ๊ก” เริ่มในปี 2565

สหรัฐเปิดฉากตรวจสอบ 10 ประเทศเล็งเก็บภาษีบริการดิจิทัล

บี้เก็บภาษีดิจิทัล ล้วงรายได้เฟซบุ๊ก

ทะเลาะไปทั่ว “ทรัมป์” ขึ้นภาษี ฝรั่งเศส-บราซิล-อาเจนตินา พร้อมกัน

พาณิยช์จับตาหลังยุโรป เดินหน้าเก็บภาษีดิจิทัล