ล่าความจริง“สายสีเขียว” รถไฟฟ้าบนบ่ารัฐบาล“ลุงตู่”

20 พ.ย. 2563 | 06:57 น.

ล่าความจริง“สายสีเขียว” รถไฟฟ้าบนบ่ารัฐบาล“ลุงตู่” : คอลัมน์ทางออกนอกตำรา ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 3629 หน้า 6 ระหว่างวันที่ 22-25 พ.ย.2563 โดย... บากบั่น บุญเลิศ

การประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) เมื่อวันอังคารที่ 17 พ.ย. 2563 เขาว่ากันว่าดุเดือดเลือดพล่านจนห้องประชุมคณะรัฐมตรีร้อนระอุมาก เมื่อ พล.อ.อนุพงษ์ เผ่าจินดา รมว.มหาดไทย เสนอเรื่องให้พิจารณาเป็น “วาระจร” เรื่องการต่ออายุสัมปทานโครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียวให้กับ บริษัท ระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพ จำกัด (มหาชน) หรือ บีทีเอส ที่เข้าไปแบกรับภาระหนี้สินและดอกเบี้ยแทนที่บริษัทกรุงเทพธนาคม จำกัด ร่วม 1 แสนล้านบาท แลกกับการรับสัมปทานการบริหารการเดินรถและยืดอายุสัมปทานตลอดโครงการออกไปอีก 30 ปี โดยคิดราคาค่าโดยสารสูงสุดไม่เกิน 65 บาท ที่ยืดเยื้อมากว่า 1 ปี นับจากคณะกรรมการรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจ (ครม.) มีมติเห็นชอบไปเมื่อเดือน พ.ย.2562 และมีการเสนอ ครม.พิจารณาหลายครั้งแต่ถูกตีกลับไปตีกลับมาหลายระลอก

 

ข่าววงในที่ประชุมครม.บอกว่า วาระจรการต่อสัมปทานรถไฟฟ้าสายสีเขียว ที่หยิบยกมาหารือกันในครม.ของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา รอบนี้บรรยากาศลุกเป็นไฟ 

 

ร้อนตั้งแต่ พล.อ.อนุพงษ์ กดไมค์เสนอวาระจร และบอกเล่าเรื่องราวถึงความจำเป็นต้องเสนอร่างสัญญาร่วมลงทุนโครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียวให้ครม.พิจารณา เพราะเอกชนเข้ามาบริหารจัดการวิ่งรถฟรีมาระยะหนึ่ง และภาระอันหนักอึ้งของกรุงเทพมหานคร ในการแบกรับภาระค่าใช้จ่าย ภาระหนี้สินจำนวนมหาศาล จึงจำเป็นต้องพิจารณาในเรื่องนี้เพราะรัฐบาลมีกำหนดการจะเปิดให้วิ่งยาวไปสุดสายไปถึงคูคตในช่วงเดือนธันวาคม 2563

 

ข้อกฎหมายว่าด้วยเรื่อง การใช้อำนาจตามมาตรา 44 ของคสช.ที่ให้ยกเว้นหลักการตาม พ.ร.บ.การร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน  (PPP) มาเป็นการต่ออายุสัมปทานเพื่อความรวดเร็วและการเชื่อมต่อการเดินทางของประชาชนอย่างไร้รอยต่อเป็นประเด็นหนึ่ง

 

ปรากฏว่า ในเรื่องนี้ ผู้แทนอัยการสูงสุดชี้แจงในประเด็นดังกล่าวต่อที่ประชุม ครม.ว่า จากการศึกษาข้อกฎหมายต่างๆ แล้วพบว่า ไม่ขัดหลักของกฎหมายสามารถทำได้ และคำสั่งของคสช.ยังมีผลในทางปฏิบัติอยู่ สามารถดำเนินการได้โดยไม่ผิดแต่อย่างใด

 

แต่ “ศักดิ์สยาม ชิดชอบ” รมว.คมนาคม แสดงความเห็นคัดค้าน และเสนอ “ความเห็นเพิ่มเติมกรณีความเห็นชอบผลการเจรจาและเห็นชอบร่างสัญญาร่วมลงทุนโครงการรถไฟฟ้าสายสีเขียว” ของกระทรวงคมนาคม ตามหนังสือลงเลขรับที่ ธ12490/63 ลงวันที่ 16 พ.ย.2563 โดยเสนอความเห็นไว้ หลายประเด็น

 

1. ความครบถ้วนตามหลักการพ.ร.บ.การร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน 2562 (พ.ร.บ.ร่วมทุน 2562) การดำเนินการตามคำสั่งหัวหน้าคสช.ที่ 3/2562 ที่ให้ถือว่าการดำเนินการตามคำสั่งหัวหน้าคสช.ฉบับดังกล่าว เป็นการทำตามพ.ร.บ.ร่วมทุนนั้น พบว่า การดำเนินการตามคำสั่งฉบับดังกล่าว เกิดขึ้นหลังจากมีการเจรจา กระทรวงคมนาคมเห็นว่า สมควรให้เจรจาเพื่อให้ได้มาซึ่งข้อมูลและความรอบคอบในการวิเคราะห์โครงการในเชิงผลประโยชน์ตอบแทนทางเศรษฐกิจ (EIRR) และอัตราผลตอบแทนทางการเงิน (FIRR) รวมไปถึงแหล่งที่มาของเงินทุน ปริมาณผู้โดยสารและค่าโดยสารที่เป็นธรรมก่อน เพื่อให้สอดคล้องกับพ.ร.บ.ร่วมทุน 2562 และมาตรา 27 พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ 2561

 

2.ค่าโดยสารสูงสุด 65 บาท มีราคาสูงกว่ารถไฟฟ้าสายสีน้ำเงิน เห็นว่าควรพิจารณาให้เหมาะสมเป็นธรรมต่อประชาชนควรคิดค่าโดยสารที่ถูกที่สุดสำหรับประชาชนผู้มีรายได้น้อย เนื่องจากปัจจุบันต้องเสียค่าใช้จ่ายในการเดินทางด้วยรถไฟฟ้าถึง 130 บาท/วัน หรือประมาณ 35% ของรายได้ขั้นต่ำ 300 บาท

 

นอกจากนี้ เมื่อเทียบกับสายสีน้ำเงินแล้ว สายสีเขียว ที่มีผู้โดยสารมากกว่า กลับมีราคาค่าโดยสารสูงกว่า และหากสายสีเขียวผ่านจุดคุ้มทุนมาแล้ว โดยมีผู้ใช้บริการมากถึงวันละ 800,000-1,000,000 เที่ยวคน/วัน แต่เก็บค่าโดยสารสูงสุดมากถึง 65 บาท เมื่อเทียบกับสายสีน้ำเงินที่มีผู้ใช้บริการประมาณ 300,000 คน/วัน แต่เก็บค่าโดยสารสูงสุดเพียง 42 บาทเท่านั้น จึงเชื่อว่าอัตราค่าโดยสารดังกล่าวสามารถลดราคาลงได้อีก ล่าความจริง“สายสีเขียว” รถไฟฟ้าบนบ่ารัฐบาล“ลุงตู่” ล่าความจริง“สายสีเขียว” รถไฟฟ้าบนบ่ารัฐบาล“ลุงตู่”

 3) สินทรัพย์ที่ได้รับโอนจากการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย (รฟม.) 32 กม. คือ ส่วนต่อขยายเขียวเหนือ-เขียวใต้ อาจจะทำให้รัฐไม่ได้รับประโยชน์ได้ จึงควรพิจารณาก่อนว่า รัฐจะได้ประโยชน์จากการขยายสัญญาดังกล่าวเท่าไหร่ อย่างไร เพื่อไม่ให้ฝ่ายรัฐสูญเสียประโยชน์ทั้งนี้  การใช้สินทรัพย์ของรัฐภายหลังรับโอนจากเอกชนเมื่อหมดสัญญาสัมปทานปี 2572 กรณีนี้อาจทำให้สินทรัพย์ที่รัฐควรจะได้รวม 68.25 กม. ประกอบด้วย 1)สินทรัพย์เดิมของรัฐ 23.5 กม. 2) สินทรัพย์ของบจ.กรุงเทพธนาคม 12.75 กม. (ส่วนต่อขยายสายสีลม)

 

4.ประเด็นด้านกฎหมาย ควรรอให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ชี้มูลกรณี กทม.จ้างบมจ.ระบบขนส่งมวลชนกรุงเทพ (BTSC) เดินรถส่วนต่อขยายที่ 1 ช่วงอ่อนนุช-แบริ่ง (ลาซาล) และส่วนต่อขยายที่ 2 ช่วงตากสิน-วงเวียนใหญ่ก่อน เพราะหากต่อสัญญาไป อาจจะมีผลกระทบย้อนหลังได้

 

ผมเห็นว่าเรื่องนี้เป็นประเด็นใหญ่ จึงไปขวนขวายหาข้อมูลความเป็นจริงจากกทม.และกระทรวงมหาดไทย ได้ความตามนี้

 

ข้อ 1 ประเด็นความครบถ้วนตามหลักการ พรบ.ร่วมลงทุนปี 2562

 

คำตอบ คำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 3/2562 (คำสั่ง คสช.ที่ 3/2562) ได้กำหนดหลักเกณฑ์และขั้นตอนการดำเนินการที่เหมือนกันกับการแก้ไขสัญญาตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 46 และมาตรา 47 ของพระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ. 2562 แต่มีองค์ประกอบที่รักษาผลประโยชน์ของรัฐมากกว่า คือการจัดตั้งคณะกรรมการที่ประกอบไปด้วยผู้บริหารระดับสูงของหน่วยงานต่างๆ และดึงหน่วยงานเข้ามาเกี่ยวข้องมากกว่าองค์ประกอบของคณะกรรมการกำกับดูแลตามปกติ เช่น สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

 

ประกอบกับข้อ 3 ของ คำสั่ง คสช.ที่ 3/2562 ได้กำหนดหลักเกณฑ์การเจรจาที่คณะกรรมการซึ่งถูกจัดตั้งภายใต้คำสั่ง คสช ดังกล่าวจะต้องคำนึงถึงได้แก่ประโยชน์ของรัฐและประโยชน์สูงสุด ต่อประชาชนหรือผู้ใช้บริการ ความสะดวกและความปลอดภัยในการใช้บริการ การประหยัด ค่าโดยสาร และการแบ่งปันผลประโยชน์ต่อภาครัฐอย่างเหมาะสมและเป็นธรรม

 

จึงเห็นได้ว่าการเจรจาที่เกิดขึ้นภายใต้คำสั่ง คสช.ดังกล่าว คณะกรรมการซึ่งถูกจัดตั้งภายใต้คำสั่ง คสช จะต้องนำปัจจัยที่เกี่ยวข้องข้างต้นทั้งหมดมาวิเคราะห์และใช้เป็นแนวทางในการพิจารณาอย่างรอบคอบ โดยคณะกรรมการดังกล่าวได้นำข้อมูลจากรายงานการศึกษาและวิเคราะห์โครงการที่ กทม. ได้จัดทำขึ้นภายใต้ พ.ร.บ. ร่วมทุน มาเป็นส่วนหนึ่งในการเจรจากับเอกชนทั้งในมุมเชิงผลประโยชน์ตอบแทนทางเศรษฐกิจ (EIRR) และผลประโยชน์ตอบแทนทางด้านการเงิน (FIRR) แหล่งที่มาของเงินทุน ปริมาณผู้โดยสารและค่าโดยสารที่เหมาะสมและเป็นธรรมกับประชาชน

 

ทั้งนี้ จะเห็นได้จากกรณีที่ร่างสัญญาร่วมลงทุนที่ผ่านการเจรจาแล้ว ได้กำหนดว่า ในกรณีที่ Equity IRR ของเอกชนปีใดเกินกว่าร้อยละ 9.6 จะมีการแบ่งผลประโยชน์ตอบแทนทางด้านการเงินเพิ่มเติมให้แก่ กทม. (นอกเหนือจากที่เอกชนมาช่วยแบ่งเบาภาระหนี้สินของ กทม.) ซึ่งอัตรา Equity IRR ร้อยละ 9.6 นี้ เป็นอัตราที่ต่ำกว่าโครงการโครงสร้างพื้นฐานอื่นที่คล้ายกัน ล่าความจริง“สายสีเขียว” รถไฟฟ้าบนบ่ารัฐบาล“ลุงตู่” ล่าความจริง“สายสีเขียว” รถไฟฟ้าบนบ่ารัฐบาล“ลุงตู่”

 ข้อ 2 ประเด็นการคิดค่าโดยสารที่เป็นธรรมและเหมาะสมกับประชาชนผู้ใช้บริการ

 

2.1. รถไฟฟ้าสายสีเขียวจะกำหนดค่าโดยสารสูงสุดที่กำหนดในอัตรา 65 บาทนั้น ครอบคลุมการให้บริการทั้งสิ้น 66 กิโลเมตร เฉลี่ยค่าโดยสารกิโลเมตรละ 0.97 บาทต่อกิโลเมตร ในขณะที่รถไฟฟ้าสายสีน้ำเงินกำหนดค่าโดยสารสูงสุด 42 บาท ให้บริการทั้งสิ้น 48 กิโลเมตร ตกเป็นค่าโดยสารเฉลี่ย 0.88 บาทต่อกิโลเมตร

 

เนื่องจากระยะทางแตกต่างกันเมื่อหารค่าโดยสารต่อระยะทางเห็นได้ว่าใกล้เคียงกัน ในขณะที่มีค่าใช้จ่ายที่แตกต่างกันมากดังนี้

 

1. ส่วนต่อขยายสายสีน้ำเงินรัฐบาลสนับสนุนค่าก่อสร้างงานโยธา ในขณะที่ส่วนต่อขยายสายสีเขียวรัฐไม่ได้สนับสนุนใดๆ จำเป็นต้องใช้รายได้ของตนเองชำระต้นทุนทั้งหมด

 

2. สายสีน้ำเงินที่ทำสัญญาแก้ไขเพิ่มเติมไม่มีการแบ่งรายได้ให้รัฐบาล ในขณะที่สายสีเขียวมีการแบ่งรายได้ให้แก่กทม.จำนวนกว่า สองแสนล้านบาท ดังนั้นหากสายสีเขียวไม่ต้องรับภาระเฉกเช่นสายสีน้ำเงิน ก็จะสามารถกำหนดค่าโดยสารได้ต่ำกว่าสายสีน้ำเงิน

 

2.2. และ 2.3. เนื่องจากทั้งสองสายมีรายได้ต่างกันก็ตามแต่ก็มีภาระค่าใช้จ่ายและเงินลงทุนต่างกัน แต่รัฐกำกับผลตอบแทนการลงทุนของเอกชนให้อยู่ในเกณฑ์ที่เหมาะสมโดย รถไฟฟ้าสายสีเขียวจะได้รับผลตอบแทนการลงทุน 9.6% ในขณะที่รถไฟฟ้าสายสีน้ำเงินจะได้รับผลตอบแทนการลงทุนที่ 9.75% ดังนั้นการกำหนดอัตราค่าโดยสารในร่างสัญญาร่วมลงทุนที่ผ่านการเจรจาแล้วจึงเป็นการกำหนดโดยคิดวิเคราะห์ต้นทุนที่แท้จริงของโครงการสายสีเขียวนี้แล้ว

 

อีกทั้งยังได้มีการกำหนดหลักเกณฑ์เชื่อมต่อค่าแรกเข้าที่เป็นไปตามมาตรฐานของสัญญาร่วมลงทุนในโครงการโครงสร้างพื้นฐานในลักษณะเดียวกัน เพื่อเป็นการลดภาระให้แก่ประชาชนในการเดินทาง ในส่วนของการให้บริการเดินรถนั้นการเจรจาได้มีการกำหนด KPI ที่เข้มข้นไม่ต่างจากรถไฟฟ้าสายอื่นในปัจจุบันซึ่งเป็นการบังคับให้เอกชนต้องลงทุนเพิ่มตลอดเวลาเป็นจำนวนมากอยู่ด้วยแล้ว

 

ข้อ 3 ประเด็นการใช้สินทรัพย์ของรัฐที่ได้รับโอนจากเอกชนให้เกิดประโยชน์สูงสุด

 

คำตอบ การเจรจาของคณะกรรมการซึ่งถูกจัดตั้งภายใต้คำสั่ง คสช.ที่ 3/2562 เกี่ยวกับเรื่องกรรมสิทธิ์ทรัพย์สินภายใต้โครงการสายสีเขียวได้ดำเนินการโดยป้องกันไม่ให้รัฐเสียประโยชน์แล้ว ทั้งนี้เนื่องจากการกำหนดให้กรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินจะตกเป็นของรัฐเมื่อสิ้นสุดระยะเวลาโครงการในปี 2602 เพราะต้องการไม่ให้ กทม. มีภาระค่าใช้จ่ายในการเก็บรักษาทรัพย์สินที่เป็นซาก และไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้แล้ว อันเนื่องมาจากข้อจำกัดของระเบียบเก็บทรัพย์สินของรัฐ

 

และในกรณีที่กำหนดให้กรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินตกเป็นของ กทม. ในปี 2572 ก็ไม่ได้สร้างประโยชน์ให้ กทม. สามารถนำทรัพย์สินดังกล่าวไปใช้ประโยชน์ได้ตามที่ กทม. ประสงค์ เพราะการใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินดังกล่าวจะเป็นไปตามที่สัญญาร่วมลงทุนกำหนด ทั้งนี้หากเอกชนต้องรับโอนทรัพย์สินกลับจากกทม.กลับเพื่อนำไปใช้ในการให้บริการเดินรถ ก็จะเกิดเป็นต้นทุนเพิ่มเติมของภาคเอกชน ส่งผลให้ส่วนแบ่งรายได้ของกทม.ลดลงกว่า 80,000ล้านบาท

 

ทั้งนี้ในการเจรจาได้มีการกำหนด KPI ที่เข้มข้นไม่ต่างจากรถไฟฟ้าสายอื่นในปัจจุบันซึ่งเป็นการบังคับให้เอกชนต้องลงทุนเพิ่มตลอดเวลาเป็นจำนวนมาก และมีการติดตามวัดผลตอบแทนการลงทุนของเอกชนสม่ำเสมอทุกปีเพื่อไม่ให้รัฐเสียเปรียบ

 

ดังนั้น การเจรจาสัญญาร่วมลงทุนเกี่ยวกับการกำหนดเรื่องกรรมสิทธิ์ควรตกอยู่กับ กทม. ในปี 2602 จึงเป็นการเจรจาที่ได้พิจารณาคำนึงถึงภาระค่าใช้จ่ายของภาครัฐประกอบด้วย เพื่อไม่ให้เกิดภาระค่าใช้จ่ายของภาครัฐโดยไม่จำเป็น

 

ข้อ 4 ประเด็นข้อพิพาททางกฎหมาย

 

คำตอบ ไม่มีความจำเป็นที่จะต้องรอผลการไต่สวนข้อเท็จจริงของสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) แล้วค่อยมาพิจารณาดำเนินการอย่างไรต่อไป ทั้งนี้เพราะการพิจารณาไต่สวนข้อเท็จจริงของสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ปปช.) นั้นเป็นการพิจารณาเพื่อลงโทษส่วนบุคคล แต่ข้อผูกพันตามสัญญาที่หน่วยงานของรัฐได้เข้าทำกับเอกชนแล้ว ก็ยังคงต้องผูกพันและปฏิบัติตามข้อผูกพันนั้นจนกว่าสัญญาจะสิ้นสุดลง ประกอบกับคำสั่ง คสช. ที่ 3/2562 ก็ไม่ได้ไปรับรองถึงการไม่ต้องรับผิดของเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐที่ถูกสอบสวนอยู่โดย ปปช. ดังนั้นการเจรจาเพื่อต่อสัญญาสัมปทานจึงสามารถดำเนินการได้โดยไม่ต้องรอผลการไต่สวนข้อเท็จจริงของ ปปช.

 

ท่านคิดเห็นอย่างไร ประเทศไทยจะได้เดินหน้า ล่าความจริง“สายสีเขียว” รถไฟฟ้าบนบ่ารัฐบาล“ลุงตู่”