ข้อกำหนดในสัญญา รับทุนการศึกษา สำคัญต่อผู้รับทุน

คอลัมน์ อุทาหรณ์จากคดีปกครอง  โดย นายปกครอง

หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 3,601 หน้า 10 วันที่ 16 - 19 สิงหาคม 2563

“สัญญารับทุนการศึกษา” ระหว่างหน่วยงานทางปกครองกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ ถือเป็นสัญญาทางปกครองตามมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 เนื่องจากเป็นสัญญาที่มีวัตถุประสงค์ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งได้รับทุนเพื่อไปศึกษาร่ำเรียนไม่ว่าในประเทศหรือต่างประเทศนั้น ได้นำความรู้ความสามารถ ทักษะ และประสบการณ์ที่ได้ กลับมาปฏิบัติหน้าที่และพัฒนาศักยภาพในสายงานที่รับผิดชอบอันถือเป็นการจัดทำบริการสาธารณะอย่างหนึ่ง ซึ่งหากผู้รับทุนผิดสัญญาก็จะต้องชดใช้ทุนคืนและยังต้องชำระเบี้ยปรับตามที่กำหนดไว้ในสัญญาอีกด้วย

คดีที่นำมาเป็นอุทาหรณ์ในวันนี้ เป็นกรณีเจ้าหน้าที่ของรัฐได้รับทุนการศึกษาในประเทศ แต่ผิดสัญญาโดยลาออกจากราชการไปประกอบอาชีพอื่นก่อนครบกำหนดตามสัญญารับทุน หน่วยงานต้นสังกัดจึงเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ทุนที่ได้รับไปแล้วคืน พร้อมกับเรียกเบี้ยปรับตามสัญญา แต่ผู้รับทุนเพิกเฉย หน่วยงานผู้ให้ทุนจึงฟ้องบังคับตามสัญญาโดยให้ผู้รับทุน (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1) และผู้คํ้าประกัน (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2) ชดใช้เงินพร้อมดอกเบี้ย ซึ่งเจ้าหน้าที่ผู้รับทุนโต้แย้งว่าเบี้ยปรับสูงเกินส่วนคดีนี้ศาลปกครองชั้นต้นมีคำพิพากษาให้ผู้รับทุนชดใช้เงินทุนที่ได้รับไปแล้วและเงินเบี้ยปรับ พร้อมดอกเบี้ยของต้นเงินดังกล่าว และให้ผู้คํ้าประกันรับผิดชำระหนี้ในฐานะผู้คํ้าประกัน

เจ้าหน้าที่ผู้รับทุนซึ่งเป็นผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 อุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุดเฉพาะประเด็นเรื่อง “เบี้ยปรับ” โดยเห็นว่าสูงเกินไป เป็นการสร้างภาระเกินสมควร และสูงเกินกว่าความเสียหายที่แท้จริงตามมาตรา 383 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ประกอบกับข้อ 10 วรรคสอง ของระเบียบ ก.พ. ว่าด้วยการพัฒนาข้าราชการพลเรือน โดยการให้ไปศึกษาเพิ่มเติมในประเทศ พ.ศ. 2540 กำหนดค่าปรับกรณีข้าราชการไปศึกษาแล้วไม่กลับมารับราชการตามสัญญาว่าต้องจ่ายค่าปรับเพียง 1 เท่า เท่านั้น 

ปัญหาว่า เบี้ยปรับตามสัญญารับทุนการศึกษาในกรณีนี้ลดได้หรือไม่?

โดยสัญญาดังกล่าวมีสาระสำคัญว่า นางสาวฉลาดตกลงรับเงินค่าใช้จ่ายในการไปศึกษาวิชาในประเทศ (ข้อ 1) และสัญญาว่าจะเข้ารับราชการอยู่ในองค์การบริหารส่วนตำบลติดต่อกันเป็นเวลาไม่น้อยกว่า 2 เท่าของระยะเวลาที่ได้รับทุน (ข้อ 8) ถ้าไม่ยอมเข้ารับราชการในสังกัด หรือไม่ปฏิบัติตามสัญญานี้ประการหนึ่งประการใด หรือรับราชการไม่ครบกำหนดเวลาตามสัญญา นางสาวฉลาดยินยอมรับผิดชดใช้ทุนที่ได้รับไป กับใช้เงินอีก 2 เท่าของจำนวนทุนดังกล่าวให้เป็นเบี้ยปรับ ซึ่งจำนวนเงินที่ต้องชดใช้ให้ลดลงตามส่วนจำนวนเวลาที่ได้รับราชการชดใช้ไปบ้างแล้ว แต่ถ้าในระหว่าง 3 ปีนับแต่วันที่ได้กำหนดให้เข้ารับราชการหรือวันที่ได้ออกจากราชการ นางสาวฉลาด ไปทำงานในหน่วยงานแห่งอื่นซึ่งได้รับเงินเดือนสูงกว่า นางสาวฉลาดยินยอมรับผิดชดใช้ทุนและเบี้ยปรับตามสัญญา (ข้อ 9) โดยมีนางโอบอ้อมเป็นผู้คํ้าประกันการปฏิบัติตามสัญญา

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาว่า ผู้รับทุนได้ปฏิบัติราชการชดใช้ทุนไปแล้ว 913 วัน จึงคงเหลือที่ต้องปฏิบัติราชการอีก 1,223 วัน (2,136-913) ดังนั้น ผู้รับทุนจะต้องรับผิดชดใช้ทุนในส่วนที่ยัง ไม่ครบกำหนดเวลาและตกเป็นผู้ผิดสัญญาซึ่งต้องชดใช้เบี้ยปรับให้แก่ผู้ฟ้องคดี โดยค่าปรับในสัญญารับทุนการศึกษานั้น

ถือเป็นมาตรการป้องกันความเสียหายที่จะเกิดแก่ผู้ฟ้องคดี ในกรณีที่ผู้รับทุนนำวิชาความรู้ที่ได้รับทุนไปศึกษาจนจบแล้วลาออกไปประกอบอาชีพอื่นที่ให้ค่าตอบแทนสูงกว่าในระหว่างที่ปฏิบัติราชการชดใช้ทุนยังไม่ครบถ้วน และยังเป็นการตอบโต้การไม่เคารพสัญญาหากมีการผิดสัญญาอีกด้วย ซึ่งความเสียหายที่ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นหน่วยงานผู้ให้ทุนได้รับ คือ การสูญเสียทั้งงบประมาณ บุคลากร และเวลาในการปฏิบัติงานในระหว่างส่งผู้รับทุนไปเข้ารับการศึกษาเพิ่มเติม ทั้งยังกระทบต่อแผนการสรรหาและพัฒนาบุคคลที่จะต้องดำเนินการอย่างต่อเนื่องด้วย

แม้ระเบียบ ก.พ. ว่าด้วยการพัฒนาข้าราชการพลเรือน โดยการให้ไปศึกษาเพิ่มเติมในประเทศ พ.ศ. 2540 ข้อ 10 วรรคสอง จะกำหนดค่าปรับกรณีข้าราชการไปศึกษาแล้วไม่กลับมารับราชการตามสัญญาต้องจ่ายค่าปรับเพียง 1 เท่า เท่านั้น แต่ระเบียบดังกล่าวมิได้กำหนดให้นำมาใช้บังคับกับสัญญาที่พิพาทในคดีนี้แต่อย่างใด

ฉะนั้น เมื่อผู้รับทุนสมัครใจเข้าทำสัญญารับทุน และการลาออกจากราชการไปประกอบอาชีพอื่น ก็เป็นการใช้เสรีภาพในการเลือกอาชีพ ทั้งที่ได้รู้ถึงข้อกำหนดเรื่องค่าปรับตามสัญญาพิพาทอยู่แล้ว จึงเห็นว่าเบี้ยปรับตามสัญญาที่กำหนดไว้เป็นจำนวน 2 เท่าของเงินทุนตามที่ผู้ฟ้องคดีได้จ่ายไป มิได้เป็นเบี้ยปรับที่สูงเกินส่วนแต่อย่างใด พิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองร่วมกันหรือแทนกันชดใช้เงินตามฟ้อง พร้อมดอกเบี้ย ตามกฎหมาย (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 84/2562)

คดีนี้จึงเป็นอุทาหรณ์ที่ดีให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐ ที่ได้รับทุนการศึกษาจากหน่วยงานทางปกครอง ว่าจะต้องเคารพต่อข้อกำหนดและเงื่อนไขของสัญญาตามที่ได้ตกลงกันไว้โดยเคร่งครัด ต้องตั้งใจศึกษาและใฝ่หาความรู้เพื่อให้สำเร็จการศึกษาตามหลักสูตรภายในกำหนดเวลา ประพฤติตนให้เป็นไปตามกรอบข้อกำหนดในสัญญา และต้องเข้ารับราชการชดใช้ทุนตามระยะเวลาที่กำหนดไว้ 

หากมีการผิดสัญญาข้อใดข้อหนึ่ง หน่วยงานผู้ให้ทุนย่อมมีสิทธิที่จะบังคับตามข้อกำหนดในสัญญาได้ ถึงแม้ว่าศาลจะมีอำนาจพิจารณาลดเบี้ยปรับลงได้ตามสมควร หากเห็นว่าเบี้ยปรับนั้นสูงเกินส่วนตามมาตรา 383 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ก็ตาม แต่ถือเป็นอำนาจของศาลที่จะพิจารณาเป็นรายกรณีตามข้อกำหนด เงื่อนไข และวัตถุประสงค์ของการทำสัญญารับทุนการศึกษา รวมทั้งความเสียหายของหน่วยงานทางปกครองและพฤติการณ์ของผู้รับทุนการศึกษาประกอบกัน

(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่สายด่วนศาลปกครอง 1355)