ปมภาษีที่ดินฯ เดินหน้าสลบ-ถอยหลังพินาศ (3)

13 ก.พ. 2563 | 05:00 น.

คอลัมน์ทางออกนอกตำรา ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 3548 หน้า 6 ระหว่างวันที่ 13-15 ก.พ.63 โดย... บากบั่น บุญเลิศ

 

 

 

               ปัญหาใหญ่ของภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 กำลังกลายเป็นปมใหญ่ที่ทำให้การบังคับใช้กฎหมายที่ดีในการกระจายการถือครองที่ดินของประเทศ ซึ่งกว่าจะฝ่าฟันมาได้จากระบบรัฐสภาไทยต้องใช้เวลาหลายทศวรรษ แต่ตอนนี้กำลังกลายเป็น “ของเสีย” ในสายตาประชาชน

               อะไรที่ทำให้กฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งเป็นการเลี่ยงคำจากภาษีทรัพย์สินที่จะเก็บจากการถือครองที่ดินและทรัพย์สินของคนรวยกลายเป็น “ของเน่า”

               ในรายงานของคณะอนุกรรมาธิการศึกษาการปฏิรูป ทบทวน และแก้ไขปรับปรุงกฎหมายในคณะกรรมาธิการการกฎหมาย การยุติธรรมและสิทธิมนุษยชน ซึ่งได้ดำเนินการโดยเชิญหน่วยงานมาให้ข้อมูล ข้อเท็จจริง พบว่าสาเหตุหลักมาจากความไม่ชัดเจนของการกำหนดฐานภาษีเพื่อใช้ในการคำนวณภาษี กรณีตามมาตรา 35 วรรคแรกบัญญัติไว้ว่า “ฐานภาษีเพื่อการคำนวณภาษี”ซึ่งตามพระราชบัญญัตินี้ ได้แก่ “มูลค่าทั้งหมดของที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้าง”

               และมาตรา 38 บัญญัติไว้ว่า “ในกรณีที่ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างใดมีการใช้ประโยชน์หลายประเภท ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บภาษีตามสัดส่วนของการใช้ประโยชน์ในที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้าง ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยร่วมกันประกาศกำหนด”

 

               กรณีนี้มีประเด็นว่า หากที่ดินที่มีการใช้ประโยชน์หลายประเภทแต่ในการใช้งานแต่ละประเภทนั้นใช้ไม่เต็มสัดส่วนที่ดินทั้งหมด ในการคำนวณภาษีนั้น ฐานภาษีจะคิดคำนวณจากมูลค่าทั้งหมดของที่ดิน ตามมาตรา 35 ทำให้ผู้เสียภาษีมีภาระภาษีเพิ่มมากขึ้นกว่าความเป็นจริง หรือคิดตามสัดส่วนการใช้ประโยชน์ตามมาตรา 38

               สาเหตุต่อมา เกิดจากความไม่ชัดเจนของการกำหนดวิธีการปฏิบัติของประชาชนและการประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนทราบ

               กรณีตามมาตรา 42 วรรคสอง บัญญัติไว้ว่า “เพื่อประโยชน์ในการคำนวณจำนวนภาษี ตามวรรคหนึ่ง กรณีที่ดินหลายแปลงซึ่งมีอาณาเขตติดต่อกันและเป็นของเจ้าของเดียวกัน ให้คำนวณมูลค่าที่ดินทั้งหมดรวมกันเป็นฐานภาษี”

               กรณีนี้มีประเด็นว่า หากเป็นกรณีที่ดินหลายแปลงที่มีอาณาเขตติดต่อกันแต่อยู่คนละเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกัน และเจ้าของได้สร้างสิ่งปลูกสร้างลงบนที่ดินอันมีหลายแปลงติดกันแต่ต่างเขตนั้น กรณีจะมีการคำนวณมูลค่าของที่ดินและสิ่งปลูกสร้างอย่างไร และกรณีจะมีประเด็นมากยิ่งขึ้น หากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหนึ่งใช้อำนาจตามมาตรา 39 วรรคหก ออกข้อบัญญัติจัดเก็บภาษีในอัตราภาษีสูงกว่าอัตราที่พระราชกฤษฎีกากำหนดตาม มาตรา 37 วรรคห้า และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เขตต่อเนื่องกัน ใช้อัตราภาษีตามที่ประกาศในพระราชกฤษฎีกา

               เพราะพระราชบัญญัติฉบับนี้ มิได้มีการบัญญัติแนวทางการจัดการหรือการแก้ไขกรณีตามที่กล่าวไว้ ผลของความไม่ชัดเจนของบทบัญญัติจะทำให้ประชาชนไม่สามารถปฏิบัติตามกฎหมายได้อย่างถูกต้อง ซึ่งการปฏิบัติไม่ถูกต้องนี้ ในบางกรณีอาจนำไปสู่โทษปรับ และบางกรณีอาจมีโทษจำคุก

               ซึ่งมาตรา 88 ของพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 บัญญัติว่า “ผู้ใดแจ้งข้อความอันเป็นเท็จหรือหาพยานหลักฐานอันเป็นเท็จมาแสดงเพื่อหลีกเลี่ยงการเสียภาษี ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินสองปี หรือปรับไม่เกินสี่หมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ”

               กรณียกตัวอย่างที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างที่ทิ้งไว้ว่างเปล่า ซึ่งจะโดนภาษีอัตราสูงสุด แต่เจ้าของที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างนั้นเห็นว่า ที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างได้มีการใช้ประโยชน์ และได้แจ้งแก่เจ้าหน้าที่ว่า ได้มีการเข้าใช้ประโยชน์ในที่ดิน เจ้าของที่ดินก็จะถูกดำเนินคดีตามมาตรา 88 นี้ได้ และเป็นภาระแก่ประชาชนในการพิสูจน์เจตนาในชั้นศาลต่อไป ซึ่งก่อให้เกิดความวุ่นวายในสังคม

               สาเหตุที่ 3 เกิดจากความไม่ชัดเจนหรือไม่แน่นอนของอัตราภาษีที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้างตามพระราชบัญญัติภาษีที่ดินหรือสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 พระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ให้อำนาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่จะออกข้อบัญญัติกำหนดอัตราภาษีได้สูงกว่าอัตราที่ประกาศใช้เป็นการทั่วไป

               โดยพระราชกฤษฎีกาตาม มาตรา 37 วรรคหก แนวความคิดเรื่องการกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้มีอิสระในการปกครองตนเอง โดยให้ท้องถิ่นมีอำนาจจัดเก็บภาษีในอัตราภาษีที่ท้องถิ่นนั้นๆ เพื่อใช้ในการดำเนินกิจการอันเป็นประโยชน์ของท้องถิ่น แนวความคิดดังกล่าวนั้น เป็นแนวความคิดที่ถูกต้อง แต่แนวความคิดนี้ต้องอาศัยกลไกทางกฎหมายที่ถูกต้องด้วย เพื่อให้เกิดความเชื่อมั่นของประชาชน ผู้ลงทุน และเจ้าหน้าที่ผู้มีหน้าที่ตามกฎหมาย

 

               นอกจากนี้มาตรา 37 วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 ได้กำหนดอัตราภาษีขั้นสูงสุดไว้ และในวรรคห้าของมาตรา 37 ให้อำนาจในการตราพระราช กฤษฎีกากำหนดอัตราภาษีเพื่อใช้บังคับเป็นการทั่วไปโดยต้องกำหนดในอัตราที่ไม่เกินอัตราภาษีขั้นสูงสุดตามวรรคหนึ่ง

               อย่างไรก็ตาม ในวรรคหกของมาตรา 37 กลับให้อำนาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะกำหนดอัตราภาษีสูงกว่าอัตราที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาได้ แต่ต้องไม่เกินอัตราขั้นสูงสุดตามพระราชบัญญัติ หลักการในบทบัญญัตินี้ นำมาสู่ประเด็นทางกฎหมายหลายประการ กล่าวคือ

               ประการแรก องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่มีอิสระในการจัดเก็บภาษีเพื่อปกครองตนเอง ท้องถิ่นไม่สามารถประกาศเพื่อเก็บภาษีในอัตราภาษีที่ต่ำกว่าอัตราที่ได้ประกาศในพระราชกฤษฎีกาท้องถิ่นจะมีการจัดเก็บภาษีในอัตราภาษีที่แตกต่างกันได้ ต่อเมื่อท้องถิ่นต้องการจัดเก็บภาษีในอัตราภาษีที่สูงกว่าอัตราภาษีตามพระราชกฤษฎีกา ซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักความเป็นอิสระในการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

               ประการที่ 2 การให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจออกข้อบัญญัติเพื่อจัดเก็บภาษีในอัตราภาษีที่สูงกว่าอัตราที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกานั้น ย่อมก่อให้เกิดผลกระทบต่อความเชื่อมั่นของประชาชนในท้องถิ่นนั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งความเชื่อมั่นต่อกลุ่มผู้ลงทุน ซึ่งความมั่นคงในบทบัญญัติที่เกี่ยวกับการเสียภาษีอากรเป็นเรื่องสำคัญ เพราะเป็นต้นทุนที่จะต้องนำไปใช้คำนวณในแผนธุรกิจ เมื่อบทบัญญัติของกฎหมายไม่ก่อให้เกิดความแน่นอนแล้ว ในทางธุรกิจผู้ประกอบการจึงต้องปิดความเสี่ยงด้วยการนำอัตราภาษีขั้นสูงสุดตามพระราชบัญญัติมาคำนวณเป็นต้นทุนของสินค้า ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อราคาสินค้า

               ประการที่ 3 การให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สามารถออกข้อบัญญัติกำหนดอัตราภาษีได้สูงกว่าอัตราภาษีที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกานั้น เป็นหลักการที่ไม่ถูกต้อง โดยที่มาตรา 175 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย บัญญัติว่า “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการตราพระราชกฤษฎีกาโดยไม่ขัดต่อกฎหมาย” อัตราภาษีที่กำหนดอยู่ในพระราชกฤษฎีกาจึงเป็นอัตราภาษีที่ทำให้ผู้เกี่ยวข้องกับพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างพ.ศ. 2562 มีความเชื่อมั่นอย่างสูง เพราะเป็นอัตราภาษีที่กำหนดไว้ในกฎหมายที่มีลำดับศักดิ์สูง

               แต่บทบัญญัติมาตรา 37 วรรคหกแห่งพระราชบัญญัติภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 กลับบัญญัติให้ข้อบัญญัติท้องถิ่น ซึ่งเป็นกฎหมายที่มีลำดับศักดิ์ต่ำกว่า และบังคับใช้เฉพาะในเขตการปกครองของท้องถิ่นนั้นๆ สามารถกำหนดอัตราภาษีที่สูงกว่าอัตราตามพระราชกฤษฎีกาได้

               การจะให้อำนาจแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีอิสระในการจัดเก็บภาษีที่แตกต่างกันไปในแต่ละท้องถิ่นนั้น สามารถกระทำโดยกลไกของกฎหมาย แต่ไม่ใช่ตามกลไกที่บัญญัติอยู่ตามมาตรา 37 วรรคหกดังกล่าว

               นี่คือปมปัญหาภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างที่กำลังกลายเป็น “ของร้อน” ในมือรัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ที่อาจจะถูกถล่มยับก่อนที่จะนำมาบังคับใช้!

 

ข่าวที่เกี่ยวข้อง

ปมใหญ่ภาษีที่ดินฯ เดินหน้าสลบ-ถอยหลังพินาศ (2)
ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เดินหน้าสลบ-ถอยหลังพินาศ