บ้านที่อยู่ในเขตโบราณสถาน เจ้าของมีสิทธิ‘ซ่อมแซม’ได้หรือไม่?

คอลัมน์ อุทาหรณ์ จากคดีปกครอง โดย นายปกครอง

หน้า 7 หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ปีที่ 40 ฉบับที่ 3,540 วันที่ 16-18 มกราคม 2563

อาคารหรือสิ่งปลูกสร้างที่ขึ้นทะเบียนเป็นโบราณสถาน เจ้าของหรือผู้ครอบครองจะซ่อมแซมอาคาร หรือส่วนต่างๆ ของอาคารดังกล่าวได้ จะต้องได้รับอนุญาตจากอธิบดีกรมศิลปากร แต่ถ้าอาคารหรือสิ่งปลูกสร้างไม่ได้ขึ้นทะเบียนเป็นโบราณสถาน แต่อยู่ภายในเขตโบราณสถาน เจ้าของอาคารมีสิทธิที่จะซ่อมแซมได้โดยไม่ต้องขออนุญาตจากอธิบดีกรมที่ดิน เว้นแต่เป็นการปลูกสร้างอาคารตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร

คอลัมน์อุทาหรณ์คดีปกครองที่นำมาเล่าสู่กันฟังในฉบับนี้ เป็นเรื่องราวของผู้ฟ้องคดีซึ่งได้สร้างอาคาร 4 หลังเป็นอาคารห้องแถวไม้ชั้นเดียวต่อกันในที่ดินของตนเอง ก่อนที่อธิบดีกรมศิลปากรจะได้ประกาศขึ้นทะเบียนโบราณสถานคูเมืองและกำแพงเมือง ซึ่งมีพื้นที่โบราณสถานประมาณ 895 ไร่ โดยรวมที่ดินของผู้ฟ้องคดีด้วย

มูลเหตุของเรื่องนี้เกิดขึ้น... เมื่ออาคารห้องแถวของผู้ฟ้องคดีมีสภาพทรุดโทรม โครงหลังคาชำรุดและรั่วหลายจุด ผู้ฟ้องคดีจึงจ้างช่างรับเหมาเข้ามาซ่อมแซม แต่ด้วยสภาพของอาคารที่เก่าและชำรุด มีปลวกอยู่บนฝ้าเพดานและโครงสร้างของหลังคายาวตลอดแนวทั้ง 4 ห้อง โครงหลังคาที่ทรุดตัวอยู่ก่อนได้พังลงมาและชิ้นส่วนของโครงสร้างหลังคาที่ยึดติดกับเสาของอาคารได้รั้งเอาเสาอาคารหักลงมา

ผู้ฟ้องคดีจึงรื้อถอนส่วนที่พังเปลี่ยนโครงหลังคาจากไม้เป็นเหล็ก ภายในอาคารใช้เสาปูนและผนังปูนทดแทนเสาไม้และผนังไม้ที่พังลงมา เปลี่ยนหลังคาสังกะสีที่ผุพังเป็น หลังคาสังกะสีใหม่

ต่อมาผู้อำนวยการสำนักศิลปากรที่ 10 เห็นว่าการดำเนินการของผู้ฟ้องคดีเป็นการปลูกสร้างอาคารใหม่ไม่ใช่การซ่อมแซม เนื่องจากผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการรื้อถอนโครงสร้างของอาคาร ซึ่งต้องได้รับอนุญาตจากอธิบดีกรมศิลปากร

ผู้ฟ้องคดีได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวแต่ถูกยกอุทธรณ์ จึงยื่นฟ้องอธิบดีกรมศิลปากรต่อศาลปกครองเพื่อขอให้มีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งที่ให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนอาคารที่ก่อสร้าง

ปัญหาของคดีนี้มีว่า การเปลี่ยน แปลงโครงสร้างอาคารของผู้ฟ้องคดี ถือเป็นการซ่อมแซมอาคารหรือไม่?

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า การที่ผู้ฟ้องคดีเปลี่ยนส่วนของอาคารทั้ง 4 หลังนั้น เป็นการเปลี่ยนแปลงอาคารในส่วนที่ชำรุดให้มั่นคงแข็งแรงเหมาะสมแก่การอยู่อาศัยโดยปลอดภัยตามความจำเป็นและสภาพของอาคาร แม้จะไม่ใช้วัสดุเดิมก็ตาม แต่อาคารดังกล่าวยังคงรูปแบบเดิม โดยยังคงเป็นอาคารห้องแถวชั้นเดียว 4 คูหา มีลักษณะรูปร่าง ความสูง และขนาดคงเดิม หลังคามุงด้วยสังกะสี ผนังด้านนอกเป็นคอนกรีตดังเดิม

อันเป็นการซ่อมแซมหรือเปลี่ยนส่วนต่างๆ ของอาคารให้คงสภาพเดิม ตามบทนิยามของคำว่าซ่อมแซมที่บัญญัติไว้ในมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 จึงไม่อาจถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีได้ทำการปลูกสร้างอาคารภายในเขตของโบราณสถาน โดยไม่ได้รับอนุญาตจากผู้ถูกฟ้องคดี

ที่ผู้ถูกฟ้องคดีจะมีอำนาจสั่งให้รื้อถอนอาคารได้ตามมาตรา 7 ทวิ วรรคสอง แห่งพ.ร.บ.โบราณสถาน โบราณวัตถุ ศิลปวัตถุและพิพิธภัณฑ สถานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 ดังนั้นคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนอาคารหรือส่วนแห่งอาคารที่ก่อสร้างโดยไม่ได้รับอนุญาตออกจากเขตโบราณสถานคูและกำแพงเมือง จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 379/2562)

คำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดคดีนี้ ศาลปกครองวางแนวทางในการวินิจฉัยลักษณะของการว่า “ซ่อมแซม” ตามนิยามมาตรา 4 แห่งพ.ร.บ.ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 รวมถึงการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของอาคารที่ชำรุดโดยไม่ใช้วัสดุเดิม เพื่อความมั่นคงแข็งแรงเหมาะสมแก่การอยู่อาศัยโดยปลอดภัยตามความจำเป็นและสภาพของอาคารซึ่งลักษณะภายนอกของอาคารไม่ว่าจะเป็นรูปร่าง ความสูงและขนาดยังคงเดิม

การดำเนินการดังกล่าวไม่ถือ เป็นการปลูกสร้างอาคารใหม่ ที่ต้องได้รับอนุญาตจากอธิบดีกรมศิลปากร...ครับ

(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่สายด่วนศาลปกครอง 1355 และสืบค้นเรื่องอื่นๆ ได้จาก www.admincourt.go.th เมนูวิชาการ เมนูย่อยอุทาหรณ์จากคดีปกครอง)