กลายเป็นปัญหาใหญ่ของรัฐบาล คณะกรรมการ ธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน) หรือ KTB เมื่อ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ที่มี นายพนัส สิมะเสถียร อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง อดีตปลัดกระทรวงการคลัง เป็นประธาน ได้พิจารณาและตีความถึงสถานภาพของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน และสถานะของธนาคารกรุงไทย ว่า...
1.กองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ ไม่เป็นองค์การของรัฐบาลตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล ไม่เป็นกิจการของรัฐซึ่งมีกฎหมายจัดตั้งขึ้น และไม่เป็นหน่วยธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ
2.สถานะของธนาคารกรุงไทยเป็นรัฐวิสาหกิจหรือไม่ คณะกรรมการกฤษฎีกา เห็นว่า เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงว่า ธนาคารกรุงไทย เป็นบริษัทมหาชนจำกัดที่ จัดตั้งตามพ.ร.บ.บริษัทมหาชน จำกัด พ.ศ.2535 โดยมีกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ ถือหุ้น 55.07% ของหุ้นทั้งหมด เมื่อกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ ไม่เป็นส่วนราชการ และไม่เป็นรัฐวิสาหกิจ ธนาคารกรุงไทย จึงไม่มีลักษณะเป็นบริษัท หรือบริษัทมหาชนจำกัดที่เป็นรัฐวิสาหกิจตามบทนิยามคำว่า “รัฐวิสาหกิจ” ในมาตรา 4 แห่งพ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ.2561
อย่างไรก็ตาม เนื่องจากคำจำกัดความของคำว่า “รัฐวิสาหกิจ” ปรากฏอยู่ในกฎหมายหลายฉบับ ดังนั้น การจะพิจารณาว่าหน่วยงานใดเป็นรัฐวิสาหกิจหรือไม่นั้น จะต้องพิจารณาตามที่กฎหมายแต่ละฉบับกำหนดไว้ คณะกรรมการกฤษฎีกาคณะพิเศษพิจารณาความเป็นรัฐวิสาหกิจ ตามพ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ.2561 เท่านั้น
เมื่อคณะกรรมการฤษฎีกาที่ตามกฎหมายมีหน้าที่ด้านการร่างกฎหมาย การให้ความเห็นทางกฎหมายแก่รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐ เสมือน “ที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาล” พิจารณาและตีความไว้แบบนี้แหละครับ กลายเป็นปัญหาใหญ่ของธนาคารกรุงไทยและรัฐบาลเลยทีเดียวครับ... ทำไม
ประการแรก ธนาคารกรุงไทยนั้นเป็นรัฐวิสาหกิจมาอย่างยาวนาน ทำหน้าที่แขนขาของรัฐในการเป็น “สะพานเชื่อมการรับฝาก-ปล่อยกู้-ชี้นำ-นำร่อง”ในตลาดเงินและระบบเศรษฐกิจมาตลอด แม้จะจดทะเบียนในตลาดหุ้นตามพรบ.บริษัทมหาชนก็ตาม
เมื่อไม่ได้เป็นรัฐวิสาหกิจตามการตีความแบบนี้ ธนาคารกรุงไทยจะหมดสภาพการเป็นแขนขาของรัฐในการดำเนินนโยบายทางการเงินในระบบเศรษฐกิจใช่หรือไม่?
ประการที่สอง ธนาคารกรุงไทยนั้นประกาศต่อโลก และตลาดทุนมาอย่างยาวนานว่า รัฐบาลถือหุ้นเกินกว่า 50% นักลงทุนทั้งในและต่างประเทศจึงเชื่อมั่น ศรัทธา ในการทำหน้าที่ เครดิตและชื่อเสียงจึงดี มีนักลงทุนเข้าถือหุ้นอยู่กว่า 78,423 รายในจำนวนนี้เป็นผู้ถือหุ้นรายย่อยราว 74,900 ราย เมื่อไม่มีสภาพความเป็นรัฐวิสาหกิจอนาคตจะเป็นอย่างไร
ประการที่สาม ธนาคารกรุงไทยอาศัยสิทธิพิเศษจากความเป็นรัฐวิสาหกิจและการเป็นเครื่องมือของรัฐในการทำหน้าที่ด้านการเงินในระบบเศรษฐกิจ การคลัง ของประเทศนี่แหละ ทำการเปิดสาขาในหน่วยงานของรัฐเต็มไปหมด การรับฝาก รับดูแลบัญชีการเงิน การให้บริการทางการเงิน และเป็นผู้จัดการเงินและงบประมาณของรัฐบาลในบางส่วนที่พิเศษ เหนือกว่าธนาคารพาณิชย์ทั่วไป ซึ่งว่ากันว่ามูลค่าแต่ละปีหลายแสนล้านบาท เมื่อพ้นจากรัฐวิสาหกิจตามการตีความของที่ปรึกษากฎหมายแบบนี้ สิทธิพิเศษหลายอย่างที่เคยมีจะเป็นจั๋งได๋ละอ้าย!
ประการที่สี่ พนักงาน ผู้บริหาร กว่า 29,226 คน ที่ทำงานมาอย่างยาวนานเคยได้รับสิทธิประโยชน์ในด้านต่างๆ แบบรัฐวิสาหกิจทั่วไป แม้จะมีอัตราผลตอบแทนน้อยกว่าสถาบันการเงินในระบบก็พอรับกันได้ แต่เมื่อตีความให้พ้นสภาพรัฐวิสาหกิจ จะทำอย่างไรกับสิทธิประโยชน์พนักงานที่แปรเปลี่ยนไป ต้นทุนด้านการพนักงานจะเพิ่มขึ้นอีกมากน้อยแค่ไหน...มีใครรู้บ้าง?
ประการที่ห้า ระเบียบวิธีปฏิบัติงานของธนาคารกรุงไทยที่ผ่านมายึดหลักระเบียบพัสดุ วิธีการจัดซื้อจัดจ้างตามประกาศของกรมบัญชีกลาง ประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี ประกาสกระทรวงการคลังแบบเคร่งครัด แม้จะเป็นบริษัทมหาชนที่จดทะเบียนในตลาดหุ้นก็ตาม เมื่อมีการตีความให้พ้นจากสถานะรัฐวิสาหกิจ จะดำเนินการเยี่ยงธนาคารพาณิย์ทั่วไปได้หรือไม่
ประการที่หก สิทธิพิเศษในการเป็นเครื่องมือของรัฐที่สามารถเข้าถึงข้อมูลส่วนบุคคลของประชาชนทั่วไปที่มากและเหนือกว่าคู่แข่งในระบบ เพราะกระทำแทนที่รัฐบาล แทนที่กระทรวงการคลัง ต่อไปจะทำได้หรือไม่ และควรมีคู่แข่งเข้าไปทำแทนได้หรือไม่เพราะขาดซึ่งความเป็น “บุริมสิทธิ์ในความเป็นรัฐวิสาหกิจและองค์กรของรัฐ” ตามคำตีความของคณะกรรมการกฤษฎีกาไปแล้ว
ประการที่เจ็ด ที่เป็นประเด็ดและคาใจกันอยู่ในปัจจุบัน คือความผิดจากการทำหน้าที่ของพนักงานธนาคาร เดิมนั้นการปฏิบัติงานนอกจากต้องมีความรัดกุม รอบคอบ เพราะเป็นธนาคารของรัฐ เป็นเงินหลวง หากใครผิดนั้นจะต้องเผชิญกับกฎหมายพิเศษเหนือกว่า พรบ.บริษัทมหาชน พรบ.ธุรกิจสถาบันการเงิน พรบ.ก.ล.ต. นั่นคือ พรบ.คุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ และพ.ร.บ.แรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ ที่มัดตราสังข์ว่า คนทำผิดต้องอาญาแผ่นดินพ่วงเข้าไปด้วย เมื่อพ้นรัฐวิสาหกิจ โซ่ตรวนความผิดอาญาแผ่นดินต้องพ้นไปใช่หรือไม่...อันนี้สำคัญมากๆ กับการปฏิบัติ
เอาข้อสังเกตถึงปมปัญหาที่ผมหยิบยกมาแค่ 7 ปมนี่ ผมก็ว่า สะสางแก้ไขกันไม่จบในระยะสั้นแน่นอน...เห็นหรือยังว่าอลเวงแค่ไหน
แม้ว่า ประภาศ คงเอียด ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) จะออกมาบอกว่า จากคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกาดังกล่าว ทำให้ธนาคารกรุงไทยไม่ต้องอยู่ภายใต้พ.ร.บ.คุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ และ พ.ร.บ.แรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์แล้ว ส่งผลให้ทำให้พนักงานของธนาคารที่เดิมอยู่ภายใต้ พ.ร.บ.แรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ จะต้องไปอยู่ภายใต้ พ.ร.บ.แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ.2543 แทน
ส่วนกรรมการธนาคารกรุงไทย ซึ่งตาม พ.ร.บ.คุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการ กำหนดให้มีอายุไม่เกิน 65 ปีนั้น ต่อไปก็ไม่จำเป็นต้องตามนั้นแล้วก็ได้ เช่นเดียวกับการสรรหาผู้บริหารสูงสุด ก็ไม่ต้องทำปฏิบัติตาม พ.ร.บ.คุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจอีกต่อไป
แต่ผมเห็นว่า การพิจารณาและตีความของคณะกรรมการกฤษฎีกานั้น มิใช่การตัดสินของศาล หน่วยงานของรัฐจักต้องหาข้อยุติในการปฏิบัติตามกฎหมายให้ได้ข้อสรุปที่ชัดเจน
ทำไมผมเสนออย่างนั้นนะหรือครับ....ไปดูอำนาจหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการฤษฎีการ ตามกฎหมายที่ตั้งขึ้นจะพบนัยสำคัญว่า คำวินิจฉัยการตีความของกฎฤษานั้นไม่ใช่สิ่งที่ถึงที่สุดแต่อย่างใด
เพราะตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้
(1) รับผิดชอบในงานธุรการของคณะกรรมการกฤษฎีกาและคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย และ ศึกษาและรวบรวมข้อมูลต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับงานของคณะกรรมการกฤษฎีกาและคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย
(2) พิจารณาและจัดทำร่างกฎหมายตามที่คณะรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีมอบหมาย และเสนอความเห็นเกี่ยวกับการให้มีหรือแก้ไข ปรับปรุงหรือยกเลิกกฎหมาย
(3) ช่วยเหลือและให้คำแนะนำเกี่ยวกับการร่างกฎหมายแก่หน่วยงานของรัฐ
(4) ให้ความเห็นหรือปฏิบัติงานอื่นอันเกี่ยวกับกฎหมายให้แก่หน่วยงานของรัฐ หรือตามที่รัฐบาลต่างประเทศหรือสถาบันระหว่างประเทศร้องขอ
ข้อ 2 ของกฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักนายกรัฐมนตรี พ.ศ. 2556 ยังกำหนดให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีภารกิจเกี่ยวกับการจัดทำกฎหมาย การใช้กฎหมายและการพัฒนากฎหมายให้ถูกต้อง สร้างความเป็นธรรมและส่งเสริมการพัฒนาประเทศและประโยชน์สุขของประชาชน ตลอดจนพัฒนาบุคลากรให้มีความเชี่ยวชาญด้านกฎหมาย รวมทั้งกำหนดให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกามีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ด้วย
(1) พิจารณาและจัดทำร่างกฎหมายตามที่คณะรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีมอบหมาย และพิจารณาเสนอความเห็นให้มีการแก้ไข ปรับปรุงหรือยกเลิกกฎหมาย รวมทั้งช่วยเหลือหน่วยงานของรัฐในการจัดทำร่างกฎหมาย
(2) ให้ความเห็นทางกฎหมายแก่คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีและหน่วยงานของรัฐ
(3) งานประสานการนิติบัญญัติ โดยการตรวจสอบดูแลงานกฎหมายของประเทศและแก้ไขปัญหาข้อขัดข้องในการเสนอกฎหมาย รวมทั้งการช่วยเหลืองานด้านกฎหมายในชั้นรัฐสภา
ไม่มีข้อไหนให้อำนาจคณะกรรมการกฤษฎีกา ตัดสินเหมือนกับอำนาจการตัดสินข้อพิพาทแบบศาลยุติธรรม ศาลรัฐธรรมนูญเลย
ดังนั้นข้อสังเกตของ ดร.พิสิฐ ลี้อาธรรม ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ ของพรรคประชาธิปัตย์ ที่ระบุว่า การทำงานของกฤษฎีกา กับของรัฐบาล ควรมีความแน่นแฟ้นมากกว่านี้ กฤษฎีกาควรทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษา ให้คำแนะนำมากกว่าที่จะทำหน้าที่เป็นศาลในการตัดสิน ธนาคารกรุงไทยนั้นเป็นบริษัทในตลาดหลักทรัพย์ฯ มีราคาหุ้นเคลื่อนไหวอย่างอ่อนไหว มีผู้ลงทุนที่เกี่ยวข้องเป็นจำนวนมาก เมื่อกฤษฎีกาชี้ออกมาจึงย่อมสร้างผลกระทบมากมาย
กรณีนี้ถือเป็นความไม่สมบูรณ์ของระบบบริหารราชการแผ่นดิน เพราะการเป็นรัฐวิสาหกิจนั้น ไม่ควรซ่อนอยู่ในกฎหมายงบประมาณแผ่นดิน เนื่องจากเงินนอกงบประมาณนั้นมีจำนวนมาก ดังนั้น กฤษฎีกาควรมีการหารือกับ ครม. ก่อนที่จะมีคำวินิจฉัยออกมา...เป็นเรื่องที่รัฐบาลต้องพิจารณาตัดสินใจทำความจริงให้กระจ่าง
เช่นเดียวกับการสรุปผลของ น.ส.วทันยา วงษ์โอภาสี ส.ส.บัญชีรายชื่อ พรรคพลังประชารัฐ ในฐานะโฆษก คณะกรรมาธิการการเงิน การคลัง สถาบันการเงินและตลาดการเงิน สภาผู้แทนราษฎร ที่ระบุว่า ประเด็นกรณีที่คณะกรรมการกฤษฎีกาตีความให้ธนาคารกรุงไทยพ้นสภาพจากรัฐวิสาหกิจนั้น มีผลกระทบหลายด้าน คณะกรรมาธิการฯ ได้เชิญผู้แทนจากธนาคารแห่งประเทศไทย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ มาชี้แจง แต่ยังไม่สามารถให้ข้อมูลที่ชัดเจนเกี่ยวกับประเด็นดังกล่าวได้เท่าที่ควร คณะกรรมาธิการฯ จึงมีมติให้อนุกรรมาธิการการเงิน การคลังฯ ไปศึกษาเพิ่มเติมให้เกิดความชัดเจน เพราะการให้ธนาคารกรุงไทยพ้นสภาพจากรัฐวิสาหกิจ ส่งผลให้เกิดปัญหาตามมามากมาย เป็นเรื่องที่ชอบถูกต้องแล้ว
รัฐบาลควรส่งข้อขัดแย้งทางกฎหมายไปให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาข้อขัดแย้งทางกฎหมาย เพื่อให้การปฏิบัติของธนาคารกรุงไทยที่มีขนาดสินทรัพย์กว่า 3 ล้านล้านบาทกระทำไปด้วยความถูกต้องตามกฎหมายและภาระกิจในฐานะธนาคารของรัฐ มิเช่นนั้นรัฐบาลจะแขนขาด้วนเป็นแน่แท้