จับตาข้อตกลงการค้าเฟส1  การเมืองสหรัฐฯ จะเป็นตัวชี้นำ

บทความพิเศษ ศูนย์วิจัยกสิกรไทย

ประเด็นสำคัญ

+ ความตกลงระหว่างสหรัฐฯ กับจีนในเฟส 1 (Phase 1) การที่สหรัฐฯ ลดภาษีนำเข้าสินค้าให้จีนบางส่วนเท่านั้น ทว่าสินค้าส่วนใหญ่ของจีนยังต้องเผชิญภาษีในปี 2563 ที่ยังคงอยู่ในระดับสูงแทบไม่ต่างจากปี 2562 ซึ่งไม่เอื้อประโยชน์ต่อฝ่ายใด นอกจากนี้ จีนยังต้องปฏิบัติตามข้อแลกเปลี่ยนในการนำเข้าสินค้าสหรัฐฯ อีก 2 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐฯ และเงื่อนไขอื่นที่มาพร้อมกันที่ยังต้องติดตามความคืบหน้าของเงื่อนไขต่างๆ ที่อาจเป็นตัวกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างกันในระยะต่อไป

+ ทั้งนี้ความตกลงในระยะแรกไม่เพียงมีความท้าทายอย่างมากในทางปฏิบัติแล้ว เงื่อนสำคัญทางการเมืองและเศรษฐกิจสหรัฐฯ ที่เปราะบางก็มีความเสี่ยงให้การเดินเกมของสหรัฐฯ กลับมากดดันจีนผ่านการบีบคั้นข้อตกลงใน Phase 1 อย่างเข้มข้น จนยากจะเกิดความตกลงในเฟส 2 (Phase 2) ในระยะอันใกล้

+ ผลต่อไทยในปีนี้ ศูนย์วิจัยกสิกรไทย มองว่า การส่งออกของไทยยังคงเผชิญความไม่แน่นอนต่อเนื่อง ขึ้นอยู่กับสถานการณ์การเมืองภายในของสหรัฐฯ ที่จะเป็นตัวกำหนดเส้นทางความสัมพันธ์ของความตกลงนี้ แต่ในเบื้องต้นการปรับลดภาษีของสหรัฐฯ ช่วยบรรเทาผลกระทบทางตรง จากการส่งออกของไทยเหลือ 600 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ในปี 2563 ขณะที่ผลกระทบทางอ้อมเป็นผลพวงจากการที่จีนอาจต้องเบนเข็มการนำเข้าจากแหล่งอื่นมาให้น้ำหนักกับการนำเข้าจากสหรัฐฯ เพิ่มขึ้นใน 2 ปี ข้างหน้า ซึ่งสินค้าส่งออกของไทยในกลุ่มเครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์ และเคมีภัณฑ์มีความเสี่ยงอาจสูญเสียตลาดในจีนบางส่วน ขณะที่การนำเข้าถั่วเหลืองของไทยอาจเผชิญผลทางด้านราคานำเข้าจากสหรัฐฯ เพิ่มขึ้น หรืออาจต้องหาแหล่งนำเข้าอื่นสำรอง

ในที่สุดสหรัฐฯ กับจีนก็ลงนามความตกลงทางการค้าเฟส 1 (Phase 1) เมื่อวันที่ 15 มกราคม 2563  โดยหัวใจสำคัญของเรื่องนี้อยู่ที่ข้อเรียกร้องของสหรัฐฯ ที่นับว่าท้าทายผลในเชิงปฏิบัติของจีนอย่างมากใน 5 ด้าน ดังนี้

1) การบังคับใช้กฎหมายทรัพย์สินทางปัญญา (IP) อย่างเคร่งครัด ซึ่งเป็นเงื่อนไขสำคัญอันหนึ่งที่ก่อให้เกิดสงครามการค้าตามมาตรา 301 ในช่วงที่ผ่านมา

 2) การกำหนดให้จีนซื้อสินค้าสหรัฐฯ 2 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ภายใน 2 ปี โดยเริ่มตั้งแต่ 1 มกราคม 2563 จนถึง 31 ธันวาคม 2564 โดยประเด็นที่น่าสนใจอยู่ที่การกำหนดให้นำเข้าสินค้าอุตสาหกรรมมีมูลค่าสูงถึง 78 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ตามมาด้วยสินค้าเกษตร 32 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ พลังงาน 25 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ และการบริการ 38 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ

3) ประเด็นการถ่ายทอดเทคโนโลยีซึ่งจะต้องเป็นไปโดยสมัครใจของนักลงทุน

4) ประเด็นด้านอัตราแลกเปลี่ยน และ

5) การเปิดตลาดภาคบริการการเงินของจีนให้สหรัฐฯ สามารถเข้าแข่งขันได้อย่างเป็นธรรม ภายในวันที่ 1 เมษายน 2563 ประกอบด้วยการยกเลิกข้อจำกัดในการถือหุ้นของต่างชาติ โดยให้สหรัฐฯ ถือหุ้นได้ทั้งหมดในธุรกิจประกันชีวิต ประกันสุขภาพ และการจัดการกองทุน เป็นต้น ทั้งนี้ เงื่อนไขเหล่านี้แลกกับการที่สหรัฐฯ ปรับลดภาษีสินค้านำเข้าจากจีนเป็นมูลค่า 1.2 แสนล้านดอลาร์สหรัฐฯ เหลือร้อยละ 7.5 (เดิมสินค้ากลุ่มนี้มีอัตราภาษีอยู่ที่ร้อยละ 15) สำหรับสินค้าอื่นๆ ที่เคยขึ้นภาษีไปแล้วรวมเป็นมูลค่า 2.5 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ยังคงภาษีไว้ที่ร้อยละ 25 ซึ่งจะพิจารณาลดภาษีในกลุ่มนี้ในการในการเจรจาความตกลงเฟส 2 (Phase 2) ต่อไป

อนึ่ง ความตกลงนี้ส่วนหนึ่งคาดหวังผลเพื่อคลี่คลายความตึงเครียดระหว่างกันที่มีมายาวนานถึง 2 ปี แต่ในความเป็นจริงแล้วผลกระทบต่างๆ ทั้งสหรัฐฯ และจีนก็ยังต้องแบกรับไว้อย่างมาก โดยเฉพาะการปรับลดภาษีสินค้านำเข้าจากจีนมูลค่า 1.2 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐฯ นั้น เป็นการลดภาษีแค่บางส่วนเท่านั้น และสินค้ากลุ่มนี้ยังคงมีอัตราภาษีที่ร้อยละ 7.5 ขณะที่สินค้าส่วนใหญ่อีก 2.5 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ยังมีภาษีอยู่ที่ร้อยละ 25 อยู่ทำให้ตลอดทั้งปี 2563 ทั้งจีนและสหรัฐฯ ยังต้องเผชิญอัตราภาษีในระดับสูง โดยสินค้าจีนที่เข้าสู่ตลาดสหรัฐฯ ต้องเสียภาษีเฉลี่ยร้อยละ 19.3  (จากร้อยละ 21.0 ในปี 2562) ขณะที่สินค้าสหรัฐฯ ที่จะเข้าสู่จีนต้องเสียภาษีเฉลี่ยที่ร้อยละ 20.9 (จากร้อยละ 21.1 ในปี 2562) ซึ่งก็ไม่เอื้อประโยชน์ต่อเศรษฐกิจทั้ง 2 ฝ่ายในปีนี้

ทั้งนี้ แม้ว่าสหรัฐฯ และจีนจะลงนามข้อตกลงการค้า Phase 1 แล้ว แต่ศูนย์วิจัยกสิกรไทย มองว่า ความตึงเครียดทางการค้าระหว่างสหรัฐฯ และจีนยังคงมีความไม่แน่นอนสูง และน่าจะไม่จบในระยะอันใกล้ โดยยังคงเป็นประเด็นที่ต้องติดตามว่าทางการจีนจะสามารถทำตามข้อตกลงและมีผลสัมฤทธิ์ทางการปฏิบัติหรือไม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องการเพิ่มการนำเข้าสินค้าจากสหรัฐฯ ให้มีมูลค่าสูงกว่าในปี 2560 อีก 2 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ภายในระยะเวลา 2 ปี ซึ่งเป็นโจทย์ที่มีความท้าทายอย่างมากและเป็นการยากที่สิ่งที่ทางการจีนให้คำมั่นไว้จะนำมาซึ่งการนำเข้าของภาคเอกชนจีนทั้งหมด โดยทั้งปี 2560 มูลค่าการนำเข้าสินค้าทั้งหมดของจีนจากสหรัฐฯ มีมูลค่าเพียง 1.55 แสนล้านดอลลาร์สหรัฐฯ

ดังนั้น ตามข้อตกลงนี้ ทางการจีนต้องนำเข้าสินค้าจากสหรัฐฯ มูลค่าเพิ่มขึ้นมากกว่าเท่าตัวในระยะเวลา 2 ปี ซึ่งเป็นไปได้ยากมาก ทั้งนี้ ด้วยอุปสงค์ภายในประเทศจีนที่ชะลอลง ประกอบกับราคาสินค้าสหรัฐที่ส่วนใหญ่มีราคาสูงกว่าสินค้าจากประเทศอื่นๆ ส่งผลให้ตามกลไกตลาด ผู้นำเข้าจีนไม่มีแรงจูงใจในการนำเข้าสินค้าจากสหรัฐเพิ่มขึ้นในปริมาณมากขนาดนั้น สำหรับประเด็นอื่นๆ เช่น เรื่องทรัพย์สินทางปัญญาและการถ่ายทอดเทคโนโลยี ยังไม่เป็นที่แน่ชัดว่าทางการจีนจะมีข้อบังคับใช้อย่างไร เพื่อให้เห็นผลอย่างเป็นรูปธรรม ซึ่งหากทางการจีนไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงข้อกฎหมายต่างๆ รวมถึงเพิ่มความโปร่งใสในระบบยุติธรรมอย่างมีนัยสำคัญ ประเด็นต่างๆ เหล่านี้อาจจะไม่ได้รับการแก้ไขเท่าที่ควร

นอกจากนี้ ประธานาธิบดี โดนัลด์ ทรัมป์ของสหรัฐฯ น่าจะใช้ประเด็นเหล่านี้เป็นเครื่องมือทางการเมืองในการเพิ่มคะแนนนิยมของตนเองก่อนการเลือกตั้งประธานาธิบดีที่จะมีขึ้นในเดือนพฤศจิกายน 2563 ซึ่งการลงนามข้อตกลงทางการค้า Phase 1 ก็เป็นกลยุทธ์เพื่อเพิ่มคะแนนนิยมของทรัมป์ แม้ว่าผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากข้อตกลงการค้า Phase 1 นี้จะมีจำกัด และประเด็นข้อพิพาทหลักๆ ของสงครามการค้ายังไม่ได้ถูกแก้ไขในข้อตกลงนี้ โดยการต่อรองทางการค้าระหว่างจีนกับสหรัฐฯ น่าจะเห็นจุดที่เข้มข้นขึ้นภายใน 6 เดือนข้างหน้า เพราะจะเป็นต้นทุนของทรัมป์ในการเลือกตั้ง ทั้งนี้ คะแนนนิยมของทรัมป์ขึ้นอยู่กับเศรษฐกิจสหรัฐฯ ว่ามีความแข็งแกร่งมากเพียงใด และผลจากข้อตกลงทางการค้าส่งผลให้ฐานเสียงของสหรัฐฯ ได้รับประโยชน์มากเพียงใด ซึ่งหากเศรษฐกิจสหรัฐฯ อ่อนแรงและฐานเสียงของทรัมป์ไม่ได้ผลประโยชน์จากข้อตกลงทางการค้าเท่าที่ควร คะแนนนิยมของทรัมป์อาจจะไม่ดีนัก

ดังนั้น ทรัมป์อาจเพิ่มแรงกดดันให้จีนทำตามข้อตกลงมากขึ้น เพื่อให้มีผลงานก่อนการเลือกตั้ง อีกทั้ง สหรัฐฯ และจีนน่าจะไม่สามารถบรรลุข้อตกลงทางการค้า Phase 2 ได้ในระยะเวลาอันใกล้ โดยสหรัฐฯ น่าจะยังคงภาษีนำเข้าสินค้าจีนในระดับสูง เพื่อบีบให้จีนทำตามข้อตกลงไปจนกว่าจะเป็นที่น่าพอใจ ซึ่งจะส่งผลให้น่าจะไม่มีการลดภาษีนำเข้าสินค้าจีนที่ขึ้นไปก่อนหน้า ไปจนถึงช่วงครึ่งปีแรกของปีหน้าเป็นอย่างน้อย ดังนั้น ผลกระทบของภาษีนำเข้าสินค้าจีนที่อยู่ในระดับสูงน่าจะยังคงอยู่ และจะยังคงสร้างแรงกดดันต่อผู้บริโภคและผู้ผลิตในสหรัฐฯ ในทางตรงกันข้าม หากสถานการณ์ในภาพรวมปูทางให้นายโดนัลด์ ทรัมป์มีโอกาสชนะการเลือกตั้งพร้อมกับภาพเศรษฐกิจสหรัฐฯ มีศักยภาพเพียงพอรับแรงกดดันจากความไม่แน่นอนของเศรษฐกิจภายนอกได้ก็อาจทำให้เรื่องสงครามการค้าทยอยคลี่คลายไปในทิศทางที่ดีขึ้น ทั้งสหรัฐฯ และจีนก็น่าจะหันมาอะลุ่มอล่วยเรื่องความคืบหน้าของข้อตกลงใน Phase 1 และมีโอกาสที่จะร่วมกันก้าวเดินต่อไปเพื่อหาทางออกในการลดภาษีสินค้าที่เหลือใน Phase 2 ในช่วงไตรมาส 1 ของปี 2564

สำหรับผลต่อไทย ท่ามกลางบรรยากาศที่เหมือนจะคลี่คลายไปในทิศทางที่ดีขึ้นจากการบรรลุความตกลงทางการค้าระหว่างสหรัฐฯ กับจีนใน Phase 1 ได้ตามที่หลายฝ่ายคาดหวัง ทว่าเงื่อนไขทางการเมืองในฝั่งสหรัฐฯ ในช่วงเวลาใกล้การเลือกตั้งประธานาธิบดีสหรัฐฯ นี้นับเป็นจุดอ่อนไหวที่ต้องจับตาอย่างมาก เพราะสงครามการค้าอาจถูกใช้เป็นหมากสำคัญในเกมการเมือง อันจะมีผลให้ความตกลงระหว่างสหรัฐฯ กับจีนพร้อมเปลี่ยนแปลงได้ตลอดเวลา อย่างไรก็ดี ศูนย์วิจัยกสิกรไทย มองว่า การส่งออกของไทยคงต้องเผชิญความไม่แน่นอนตลอดปีทั้งผลจากภาวะเศรษฐกิจของคู่ค้าอย่างสหรัฐฯ  กับจีน รวมถึงผลกระทบทางตรงจากสงครามการค้าที่มีส่วนบรรเทาเบาบางลงตามการลดภาษีของสหรัฐฯ ต่อสินค้าจีนบางรายการ ทำให้ผลจากการชะลอตัวของการส่งออกสินค้าไทยที่อยู่ในห่วงโซ่การผลิตของจีนเหลือ 600 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ เท่านั้น จากเดิมที่คาดว่าจะอยู่ระหว่าง 1,000-2,500 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ

อย่างไรก็ดี มีความเสี่ยงที่ไทยจะได้รับผลกระทบทางอ้อมที่เกิดจากเงื่อนไขที่จีนต้องให้น้ำหนักกับการนำเข้าจากสหรัฐฯ เพิ่มขึ้นใน 2 ปี ข้างหน้า ซึ่งแน่นอนว่าสินค้าเกษตรของไทยที่เกี่ยวข้องหลักๆ มีเพียง ถั่วเหลือง เท่านั้น ที่อาจเผชิญผลทางด้านราคาที่สูงขึ้นเมื่อต้องนำเข้าจากสหรัฐฯ หรืออาจต้องหาแหล่งนำเข้าสำรอง แต่สิ่งที่ต้องเฝ้าระวังอย่างมากหลังจากนี้เป็นสินค้าอื่นที่ถูกนำมาระบุเพิ่มเติมในข้อตกลง ซึ่งในประเด็นนี้จีนเองคงต้องให้น้ำหนักในการเร่งนำเข้าสินค้าจากสหรัฐฯ แต่ขณะเดียวกันก็คงต้องลดการนำเข้าจากแหล่งอื่น โดยสินค้าไทยที่เกี่ยวข้องอยู่ในกลุ่มเครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์ และเคมีภัณฑ์มีความเสี่ยงที่ไทยอาจต้องสูญเสียตลาดจีน นอกจากนี้ การส่งออกของไทยในภาพรวมน่าจะยังเผชิญความไม่แน่นอนตลอดปีที่อาจต้องรับมือกับความเปราะบางของความตกลงระหว่างสหรัฐฯ กับจีนในระยะข้างหน้า