ประชานิยมกับการควบคุมงบประมาณ

คอลัมน์ เศรษฐเสวนา จุฬาฯทัศนะ 

โดย รศ.ดร.นวลน้อย ตรีรัตน์ ผอ.สถาบันเอเชียศึกษา และอาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 

หน้า 7 หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับที่ 3,510 วันที่ 3-5 ตุลาคม 2562

รัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 ได้กำหนดไว้ในมาตรา 162 ว่า “คณะรัฐมนตรีที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดินต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภาซึ่งต้องสอดคล้องกับหน้าที่ของรัฐ แนวนโยบายแห่งรัฐ และยุทธศาสตร์ชาติ และต้องชี้แจงแหล่งที่มาของรายได้ที่จะนำมาใช้จ่ายในการดำเนินนโยบาย โดยไม่มีการลงมติความไว้วางใจ…” โดยที่การแถลงนโยบายต่อรัฐสภาเมื่อเข้ารับตำแหน่งเป็นเรื่องปกติที่มีการกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆแล้ว แต่การชี้แจงแหล่งที่มาของรายได้ที่จะนำมาใช้จ่ายในการดำเนินนโยบาย ถือว่าเป็นเรื่องใหม่ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ สาเหตุสำคัญของการกำหนดให้มีการชี้แจงแหล่งที่มาของรายได้ น่าจะมาจากการที่ แนวทางการหาเสียงของพรรคการเมืองในช่วงกว่า 10 ปีที่ผ่านมามีการเปลี่ยนแปลงอย่างชัดเจน กล่าวคือ พรรคการเมืองต่างๆมีการแข่งขันกันอย่างมากมายในการนำเสนอนโยบายทั้งทางด้านเศรษฐกิจ สังคมและสวัสดิการ ที่มีความเป็นรูปธรรม ในการหาเสียงในการเลือกตั้ง บางนโยบายที่นำเสนอก็ค่อนข้างสุดโต่งและจะต้องมีการใช้เงินเป็นจำนวนมาก จึงเกิดคำถามขึ้นมาว่า ถ้ามีการดำเนินนโยบายเหล่านั้นจริง จะหาเงินจากที่ไหนมาใช้จ่าย จะทำให้เกิดปัญหาเสถียรภาพทางด้านการเงินการคลังของประเทศหรือไม่ โดยเฉพาะแนวนโยบายที่เกี่ยวข้องกับสวัสดิการ ซึ่งเมื่อดำเนินการแล้ว เลิกยาก และจะเป็นภาระทางการคลังในระยะยาวหรือไม่ ดังที่เกิดปัญหากับประเทศต่างๆทั่วโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับประเทศในลาตินอเมริกา และในยุโรปหลายประเทศในขณะนี้

นอกจากนี้การนำเสนอนโยบายที่อาจจะดำเนินการไม่ได้แม้จะได้เข้ามาเป็นรัฐบาลจะถือว่าเป็นการหลอกลวงประชาชนให้ลงคะแนนให้หรือไม่ ทั้งนี้ในหลายประเทศได้กำหนดให้ พรรคการเมืองจะต้องนำเสนอวงเงินงบประมาณที่จะใช้ในการดำเนินงานควบคู่กันไป ทั้งนี้อาจจะต้องเป็นการหาเงินเพิ่มขึ้นจากการจัดเก็บภาษีเพิ่มขึ้น หรืออาจจะเป็นการลดหรือเลิกโครงการเก่า และนำเงินมาทำโครงการใหม่ก็ได้ ทั้งนี้เพื่อที่จะเป็นข้อมูลให้ผู้มีสิทธิมาลงคะแนนเสียงจะได้ชั่งนํ้าหนักกับต้นทุนและประโยชน์ที่จะได้รับ จากแนวนโยบายต่างๆ ที่นำเสนอ ขณะที่พรรคการเมืองที่นำเสนอนโยบายก็จะต้องมีการคิดวิเคราะห์แนวนโยบายเหล่านั้นอย่างละเอียดรอบคอบก่อนนำเสนอเช่นกัน

อย่างไรก็ตาม ในประเทศไทยไม่ได้มีการกำหนดโดยตรงให้พรรคการเมืองต้อง นำเสนอวงเงินงบประมาณที่จะต้องใช้ในขณะที่หาเสียง แต่ได้มากำหนดสำหรับคณะรัฐมนตรีที่เข้ารับตำแหน่งว่าจะต้องมีการนำเสนอแนวนโยบายที่จะดำเนินการในช่วง 4 ปี พร้อมชี้แจงแหล่งที่มาของรายได้ที่จะนำมาใช้ภายใน 15 วันนับจากเข้ารับหน้าที่ การกำหนดดังกล่าว เพราะปรากฏว่าในอดีตที่ผ่านมา รัฐบาลบางคณะ ได้มีการใช้เงินในการดำเนินนโยบายที่หาเสียงไว้ โดยการใช้เงินจากแหล่งนอกงบประมาณไปก่อน และค่อยตั้งงบประมาณไปชดใช้เป็นเวลาหลายปี ทำให้เป็นภาระทางการคลัง ซึ่งในบางกรณี รัฐบาลนั้นก็พ้นตำแหน่งไปก่อน แต่รัฐบาลต่อมาก็ยังคงต้องชดใช้ภาระทางการคลังเหล่านั้น หรืออาจจะเกิดขึ้นในกรณีที่นโยบายนั้นอาจจะยากที่จะยกเลิก ทำให้เป็นภาระทางการคลังต่อไปในอนาคต

รัฐบาลพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภา เมื่อวันที่ 25 กรกฎาคม 2562 โดยนโยบายที่แถลงได้แสดงความสอดคล้องกับหมวด 5 หน้าที่ของรัฐ และหมวด 6 แนวนโยบายแห่งรัฐ ที่กำหนดในรัฐธรรมนูญ และยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี โดยมีนโยบายหลัก 12 ด้าน ได้แก่ 1) การปกป้องและเชิดชูสถาบันพระมหากษัตริย์ 2) การสร้างความมั่นคงและปลอดภัยของประเทศ และความสงบสุขของประเทศ 3) การทำนุบำรุงศาสนา ศิลปะและวัฒนธรรม 4) การสร้างบทบาทของไทยในเวทีโลก 5) การพัฒนาเศรษฐกิจและความสามารถในการแข่งขันของไทย 6) การพัฒนาพื้นที่เศรษฐกิจและการกระจายความเจริญสู่ภูมิภาค 7) การพัฒนาสร้างความเข้มแข็งจากฐานราก 8) การปฏิรูปกระบวนการเรียนรู้และการพัฒนาศักยภาพของคนไทยทุกช่วงวัย 9) การพัฒนาระบบสาธารณสุขและหลักประกันทางสังคม 10) การฟื้นฟูทรัพยากรธรรมชาติและการรักษาสิ่งแวดล้อมเพื่อสร้างการเติบโตอย่างยั่งยืน 11) การปฏิรูปการบริหารจัดการภาครัฐ และ 12) การป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ และกระบวนการยุติธรรม

นอกจากนี้ยังได้มีการกำหนด นโยบายเร่งด่วนอีก 12 เรื่อง เพื่อแก้ปัญหาสถานการณ์และปัญหาที่ประเทศกำลังเผชิญ ทั้งนี้นโยบายที่พรรคร่วมรัฐบาลได้หาเสียงไว้ ได้ถูกแทรกไว้ทั้งในนโยบายหลัก 12 ด้าน และนโยบายเร่งด่วน 12 เรื่อง รัฐบาลได้แสดงความสอดคล้องกับเกณฑ์ที่รัฐธรรมนูญกำหนดในภาคผนวก (ราชกิจจานุเบกษา. คำแถลงนโยบาย.)

สิ่งที่ขาดไปในการแถลงนโยบายคือ ไม่ได้ชี้แจงแหล่งที่มาของรายได้ที่จะนำมาใช้จ่ายในการดำเนินนโยบายอย่างชัดเจน เพียงแต่ระบุว่ารัฐบาลจะ “ให้ความสำคัญกับกรอบวินัยด้านการเงินการคลังของประเทศ ซึ่งในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการจัดสวัสดิการสำหรับประชาชน สามารถนำรายได้บางส่วนจากภาษีที่จัดเก็บได้ในแต่ละปีมาใช้ในการสนับสนุนการดำเนินนโยบายดังกล่าว...และพิจารณาใช้เครื่องมือทางการเงินสมัยใหม่ที่จะช่วยลดภาระด้านงบประมาณมาใช้ในการลงทุน เช่น กองทุนรวมโครงสร้างพื้นฐานเพื่ออนาคตประเทศไทย เงินสะสมของกองทุนต่างๆ และการแปลงสิทธิและทรัพย์สินให้เป็นทุนได้ในอนาคต เป็นต้น” (ราชกิจจานุเบกษา. คำแถลงนโยบาย. หน้า33.)

นอกจากนี้ยังระบุไว้ในหน้า 34 ย่อหน้าแรก ว่า “….ในช่วงระยะเวลาการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล คาดว่างบประมาณประจำปีจะอยู่ในระดับเฉลี่ยประมาณ 3.3 ล้านล้านบาทต่อปี” และยังได้กล่าวถึงความจำเป็นที่จะต้องเร่งรัดพัฒนาระบบจัดเก็บภาษีของรัฐให้มีความครอบคลุมมากขึ้น ขยายฐานภาษีและปรับปรุงโครงสร้างภาษีให้มีความเป็นธรรม และกล่าวถึงแผนงานโครงการที่มีความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ ซึ่งน่าจะหมายถึงโครงการลงทุนที่มีการจัดเก็บรายได้ จะมีการพิจารณาใช้จ่ายจากแหล่งเงินนอกงบประมาณทั้งในส่วนของเงินกู้ และการให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วม และการใช้เครื่องมือสมัยใหม่

ในการแถลงนโยบายดังกล่าว เนื้อหาในส่วนของแหล่งที่มาของรายได้ที่จะใช้จ่าย ยังขาดความชัดเจน โดยระบุเพียงว่า งบประมาณประจำปี ซึ่งรัฐบาลคาดว่าจะใช้อยู่ที่ประมาณ 3.3 ล้านล้านบาทต่อปี เมื่อเปรียบเทียบกับงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2562 แสดงให้เห็นว่า งบประมาณในช่วง 4 ปีข้างหน้าจะเพิ่มขึ้นโดยเฉลี่ยประมาณร้อยละ 10 เท่านั้น ในขณะที่งบประมาณรายจ่ายรัฐบาลในช่วง 4 ปีที่ผ่านมาเพิ่มขึ้นโดยเฉลี่ยประมาณร้อยละ 14

ประเด็นที่เป็นปัญหาค่อนข้างมากคือ การกำหนดให้แสดงแหล่งที่มาของรายได้ ควรจะมีรายละเอียดมากน้อยเพียงใด ในด้านวิธีการงบประมาณ สำนักงบประมาณได้มีการนำวิธีการกำหนดงบประมาณระยะปานกลางมาใช้เป็นระยะเวลาหนึ่งแล้ว ซึ่งก็น่าจะเป็นเครื่องมือที่รัฐบาลควรนำมาใช้ในการประมาณการให้เห็นงบประมาณรายจ่ายที่คาดว่าจะเพิ่มขึ้น และรายได้ที่จะเพิ่มขึ้นจากรายได้ทางใดทางด้านภาษี และรายได้อื่นๆอย่างไร เช่น รายได้จากการนำส่งของรัฐวิสาหกิจ และสุดท้าย เงินกู้ที่อาจจะเพิ่มขึ้นจากการขาดดุลงบประมาณ

ในการตอบคำถาม การอภิปรายทั่วไปของสภาผู้แทนราษฎรในปมประเด็นการแถลงนโยบายรัฐบาลโดยไม่บอกแหล่งที่มาของรายได้เมื่อวันที่ 18 กันยายน 2562 นายกรัฐมนตรีได้ระบุว่า รัฐบาลไม่อาจระบุได้ว่าจะนำรายได้ประเภทใด หรือภาษีชนิดใดไปใช้ในการดำเนินการในเรื่องใดเป็นการเฉพาะ โดยอ้างว่าเงินที่นำส่งทั้งที่เป็นภาษีและไม่ใช่ภาษี จะถูกส่งมาและรวมเป็นเงินคงคลัง และเงินคงคลังก็จะถูกนำไปใช้จ่าย และยังกล่าวอีกว่าถ้านำนโยบายหลักทั้งหมด 12 ด้านรวมกับนโยบายเร่งด่วน 12 เรื่องจะใช้เงินเป็นจำนวนมาก เมื่อรวมกับงบประมาณที่ต้องใช้เดิมอาจมากถึง 5-6 ล้านล้านบาท ซึ่งเป็นไปไม่ได้

คำตอบของนายกรัฐมนตรีแสดงให้เห็นอย่างน้อย 2 ประการ คือ 1. รัฐบาลยังไม่มีการทำแผนปฏิบัติการที่ชัดเจนว่า เมื่อมีการนำนโยบายที่แถลงไว้ในช่วง 4 ปีข้างหน้า จะมีการดำเนินการอย่างไรในแต่ละปี และจะทำมากน้อยแค่ไหน เพราะอย่าลืมว่าเรื่องที่จะดำเนินการจำนวนมากทำอยู่แล้ว หลายเรื่องเป็นการปรับปรุงจากของเดิม จำนวนหนึ่งเป็นการยกเลิกของเดิม และทำใหม่ และคงมีจำนวนไม่มากนักที่เป็นของใหม่ล้วนๆ ถ้าได้มีการแตกออกมาอย่างชัดเจน ก็จะเป็นเรื่องไม่ยากนักที่จะทำแผนดำเนินการที่ชัดเจน และสามารถระบุวงเงินที่จะต้องใช้ในแต่ละด้าน/เรื่อง 2. รัฐบาลยังไม่รู้ว่า ควรจะมีรูปแบบการแสดงแหล่งที่มาของรายได้ที่จะใช้ตามนโยบายที่แถลงอย่างไร กล่าวง่ายๆ คือไม่รู้ว่าที่รัฐธรรมนูญเขียนไว้ จะต้องแสดงแบบไหน ผู้เขียนเข้าใจว่า ถ้ารัฐบาลสามารถทำในข้อที่ 1 ได้ ข้อที่ 2 ก็จะชัดเจนมากขึ้นว่า รัฐบาลจะต้องหาเงินเพิ่มเท่าไหร่ และรูปแบบของการเพิ่มนั้นจะมาจากทางใดได้บ้าง