16 ตุลาคม 2019

เศรษฐศาสตร์กับป่าชุมชน และผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม

24 Oct 2018
อ่าน 510 ครั้ง
สัปดาห์ก่อน ผศ.ดร.นิพิฐ วงศ์ปัญญา ได้เล่าถึงงานของนักเศรษฐศาสตร์ เจ้าของรางวัลโนเบลในปีนี้ ซึ่งหนึ่งในนั้น ก็คือ William D. Norhaus ศาสตราจารย์จาก Yale University ที่ได้สร้างโมเดลเพื่อแสดงให้เห็นว่าปัญหาทางสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะภาวะโลกร้อน สามารถส่งผลเสียต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ในระยะยาวของโลก

ยกตัวอย่างเช่น สภาพอากาศที่เปลี่ยนแปลงทำให้ผลิตผลทางการเกษตรน้อยลง หรือภัยธรรมชาติ เช่น นํ้าท่วม อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อโครงสร้างพื้นฐานทางการผลิตต่างๆ ฉะนั้น การพัฒนาทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน จำเป็นที่จะต้องมีการคำนึงถึงสิ่งแวดล้อมควบคู่กันไปด้วย เครื่องมือหนึ่งที่นักเศรษฐศาสตร์ใช้ในการเพิ่มแรงจูงใจในการลดปัญหาทางสิ่งแวดล้อมจากกระบวนการผลิตและการใช้ชีวิตประจำวันก็คือ มาตรการภาษีที่จัดเก็บภาษีจากผู้มีพฤติกรรมทำลายสิ่งแวดล้อม เช่น โรงงานปล่อยสารพิษ หรือคนที่ขับรถ เพื่อที่จะได้ลดแรงจูงใจในการทำพฤติกรรมเหล่านั้น

นักเศรษฐศาสตร์ยังมีอีกเครื่องมือหนึ่ง เพื่อเพิ่มแรงจูงใจในการรักษาสิ่งแวดล้อม นั่นก็คือการใช้สิทธิความเป็นเจ้าของในทรัพยากร ธรรมชาติ เราคงปฏิเสธไม่ได้ว่าทรัพยากรธรรมชาติโดยเฉพาะป่าไม้เป็นแหล่งอาหาร แหล่งต้นนํ้า เครื่องฟอกอากาศ และที่กำเนิดของสัตว์และนานาพรรณไม้ หากมองถึงการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจในระยะยาวอย่างยั่งยืน ป่าไม้ก็มีส่วนสำคัญอย่างยิ่ง หากแต่ที่ผ่านมา ประเทศกำลังพัฒนารวมทั้งประเทศไทย ประสบปัญหาการสูญเสียทรัพยากรป่าไม้ไปมาก ถึงแม้รัฐจะมีการประกาศเขตป่าสงวนหรืออุทยานในบางครั้ง เจ้าหน้าที่ก็ไม่มีกำลังและทรัพยากรเพียงพอที่จะดูแลได้อย่างทั่วถึง

Elinor Ostrom นักเศรษฐ ศาสตร์หญิง เจ้าของรางวัลโนเบลปี ค.ศ. 2009 ผู้ล่วงลับไปแล้ว ได้ใช้ทฤษฎีเกม และหลักฐานย่อยจากชุมชนในป่าต่างๆ จากหลากหลายประเทศ แสดงให้เห็นว่า ในหลายครั้งการให้ชุมชนที่อาศัยอยู่ในป่าได้มีสิทธิในการเป็นเจ้าของในป่า ที่อาศัยและมีสิทธิในการใช้ทรัพยากรจากป่า ก่อให้เกิดผลดีต่อสิ่งแวดล้อมในป่ามากกว่าการให้รัฐเข้าไปจัดการดูแล ทั้งนี้เป็นเพราะหากชุมชนเป็นเจ้าของทรัพยากร พวกเขาก็จะมีแรงจูงใจในการใช้ป่าไม้อย่างยั่งยืนเพื่อ ประโยชน์ในระยะยาว มากกว่ารีบฉก ฉวยประโยชน์ในระยะสั้นแล้วทิ้งไป

ภาพบทความหน้า-7

อีกทั้งคนในชุมชนที่อยู่ในพื้นที่สามารถตรวจสอบดูแลป่าไม้ได้ทั่วถึงกว่า ทำให้การป้องกันการบุกรุกจากคนต่างถิ่นทำได้อย่างมีประสิทธิภาพ และยังสามารถมีกฎที่ลงโทษคนในชุมชนที่ละเมิดและทำลายทรัพยากรได้อีกด้วย ถึงแม้ทฤษฎีนี้จะเป็นที่ยอมรับโดยทั่วไป หลักฐาน ข้อมูลที่นำมาใช้ส่วนใหญ่เป็นข้อมูลจากชุมชนเล็กๆ ย่อยๆ ไม่มากเพียงพอที่จะทำการทดสอบทางสถิติหรือเศรษฐมิติที่จริงจังได้

ผู้เขียนจึงใช้ข้อมูลจากประเทศไทยเพื่อทำการทดสอบทฤษฎีนี้ ถึงแม้ว่าในประเทศไทยไม่มีป่าชุมชนเต็มรูปแบบที่มีกฎหมายรับรองให้สิทธิความเป็นเจ้าของป่าแก่ชุมชนอย่างเต็มที่ ในปี ค.ศ. 1999 ได้มีการออกพระราชบัญญัติให้ชุมชนในเขตป่าสงวนมาจดทะเบียนกับกรมป่าไม้ได้เพื่อรับสิทธิตามกฎหมายในการ 1. ใช้ทรัพยากรในป่า (use rights) 2. จัดการบริหารทรัพยากรป่าไม้ในเขตชุมชน เช่น ปลูกต้นไม้เพิ่ม ลาดตระเวน หรือ แม้กระทั่งสร้างแนวกันไฟป่า (management rights) และ 3. กีดกันและป้องปรามผู้อื่นในการใช้พื้นที่หรือทรัพยากรป่าไม้ในเขตของชุมชน (exclusion rights) ร่วมกับภาครัฐ

นับตั้งแต่นั้นมาจนถึงปัจจุบัน ได้มีชุมชนมาจดทะเบียนแล้วเป็นจำนวนทั้งสิ้น 11,114 หมู่บ้าน ครอบ คลุมเนื้อที่ป่าไม้ถึงประมาณ 6 ล้านไร่เศษ ซึ่งชุมชนเหล่านี้ยังได้รับงบประมาณสนับสนุนจากกรมป่าไม้ในการทำกิจกรรมดูแลรักษาและฟื้นฟูป่าไม้ด้วย

ผู้เขียนได้ใช้ข้อมูลทางภูมิสารสนเทศสร้างหน่วยข้อมูลครอบ คลุมป่าสงวนแห่งชาติ 1,197 แห่ง ในประเทศ จากปี ค.ศ. 2000-2017 เพื่อทดสอบว่าในป่าที่มีสัดส่วนของการจดทะเบียนหมู่บ้านขึ้นเป็นป่าชุมชน มากกว่า มีผลดีที่เกิดกับสิ่งแวดล้อมมากกว่าหรือไม่ ผู้เขียนพบว่า 1. จากภาพถ่ายทางอากาศ ป่าสงวนที่มีสัดส่วนป่าชุมชนมาก กว่า มีพื้นที่ป่าที่สมบูรณ์มากกว่าอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ

2. จากข้อมูลทางดาวเทียม ป่าสงวนที่มีสัดส่วนป่าชุมชนมากกว่า มีการเกิดไฟป่าน้อยกว่าอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ นอกจากนั้นเขตเกษตรกรรมที่อยู่ใกล้เคียงกับป่าสงวนที่มีป่าชุมชนหนาแน่นกว่า ยังมีการลดลงของการใช้การเผาไฟในการเกษตรอีกด้วย แต่ที่น่าสนใจก็คือ ผู้เขียนกลับพบว่า ในเขตอุทยานที่ทับซ้อนกับป่าสงวนที่มีป่าชุมชนในสัดส่วนที่มากกว่า มีการเกิดไฟป่ามากกว่าอย่างมีนัยสำคัญทางสถิติ ซึ่งอาจเป็นไปได้ว่า เนื่องจากการขึ้นทะเบียนเป็นป่าชุมชน เพื่อให้ได้รับสิทธิทางกฎหมายดังอธิบายขั้นต้นนั้น ครอบคลุมเพียงชุมชนในเขตป่าสงวน แต่ไม่ครอบคลุมชุมชนในเขตอุทยาน

เช่น ชุมชนกะเหรี่ยงในเขตอุทยานแห่งชาติแก่งกระจาน เพราะเขตอุทยานเป็นแหล่งอนุรักษ์ เมื่อชุมชนในเขตอุทยานไม่มีสิทธิในระยะยาวในป่าไม้ ก็อาจจะไม่มีแรงจูงใจในการใช้ป่าอย่างยั่งยืน หรือการที่อุทยานนั้นๆ ทับซ้อนกับป่าสงวนที่มีป่าชุมชนหนาแน่นทำให้เจ้าหน้าที่วางใจในการตรวจตราลง แต่เนื่องจากชุมชนในป่าสงวนไม่อาจเข้าไปจัดการทรัพยากรในอุทยานได้ จึงเกิดพื้นที่ที่เป็นช่องว่างขึ้น และอาจมีบุคคลภายนอกบุกรุกเข้า ไปเผาป่าเอาทรัพยากรในอุทยาน เช่น เห็ดเผาะและผักหวาน ก็เป็นได้

อีกนัยหนึ่งก็คือ มีการเคลื่อนย้ายของการทำลายทรัพยากรจากป่าสงวนที่ชุมชนได้รับสิทธิ ไปยังเขตอุทยานใกล้เคียงที่เป็นเขตทรัพยากรเปิด (open resource) ถึงแม้ว่าผู้เขียนจะไม่พบว่าการมีอยู่ของป่าชุมชนในประเทศไทย เกี่ยวข้องกับการลดมลพิษ เช่น PM10 (ซึ่งอาจเป็นเพราะวัดที่หน่วยสถานีในเขตเมือง ซึ่งมีมลพิษจากแหล่งอื่น เช่น ควันรถ นอกจากไฟป่า)

ผลโดยทั่วไปก็สามารถสรุปได้ว่า ป่าชุมชนในประเทศไทยในลักษณะที่รัฐและชุมชนมีการแบ่งปันสิทธิในการใช้ การบริหารจัด การ และการปกป้องป่าไม้ร่วมกัน ทำให้เกิดผลโดยรวมที่ดีต่อสิ่งแวดล้อมในป่าสงวนอย่างมีนัย สำคัญทางสถิติ ซึ่งผลนี้ต่างจาก การศึกษาในป่าบางที่ในเขตแอฟริกา ซึ่งถึงแม้ว่าชุมชนจะเป็นเจ้าของป่าโดยที่ไม่ต้องแบ่งปันร่วมกันกับภาครัฐ แต่ก็กลับทำให้เกิดผลเสียต่อสิ่งแวดล้อม

จึงอาจสรุปได้ว่าการที่ยังมีภาครัฐให้การสนับสนุนในแง่ของเงินทุนในการบริหารดูแลป่า และให้ความช่วยเหลือทางด้านความเชี่ยวชาญจากเจ้าหน้าที่ อาจเป็นส่วนช่วยในการทำให้ป่าชุมชนในป่าสงวนในประเทศไทยประสบความสำเร็จในการรักษาสิ่งแวดล้อม คำถามต่อไปก็คือ เราจะมีเครื่องมือหรือมาตรการใดๆ ที่เพิ่มแรงจูงใจให้กับชุมชนในเขตอุทยานแห่งชาติในการรักษาป่า โดยไม่ส่งผล กระทบต่อทั้งความเป็นอยู่ของเขาและจุดประสงค์ในการอนุรักษ์พันธุ์พืชและสัตว์ป่าของอุทยาน

และจะมีเครื่องมืออะไรที่ช่วยแบ่งเบาภาระในการดูแลรักษาทรัพยากรธรรมชาติจากภาครัฐและชุมชนในพื้นที่ไปยังพวกเราในสังคมเมือง ซึ่งเป็นผู้ที่ได้ประโยชน์ทางอ้อมจากทรัพยากรเหล่านั้น แต่ไม่เคยต้องแบกรับภาระในการรักษาดูแลโดยตรงเลย

สำหรับท่านผู้อ่านที่สนใจเพิ่มเติมเกี่ยวกับการแก้ปัญหา endogeneity และวิธีทางเศรษฐมิติที่ใช้ สามารถอ่านเพิ่มเติมได้จาก Chankrajang. 2018. “State-Community Property-Rights Sharing in Forests and Its Contributions to Environmental Outcomes: Evidence from Thailand’s Community Forestry”. Revise and resubmit at Journal of Development Economics จากลิงก์ https://sites.google.com/site/thanyapornchankrajang/research

เศรษฐเสวนา จุฬาฯทัศนะ

โดย ดร.ธันยพร จันทร์กระจ่าง คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

หน้า 7 หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 3412 ระหว่างวันที่ 25 - 27 ตุลาคม 2561

595959859


ไม่พลาดข่าวสำคัญ แค่กดเป็นเพื่อน กับ LINE @thansettakij