การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจจีน... โจทย์หินที่ท้าทายของทางการจีน

การประชุมสภาผู้แทนประชาชนแห่งชาติจีน (NPC) ที่เสร็จสิ้นไปเมื่อวันที่ 15 มี.ค. 2560 ที่ผ่านมา ค่อนข้างเป็นที่แน่ชัดแล้วว่า เป้าหมายทางเศรษฐกิจของจีนในปี 2560 นั้น ทางการจีนให้ความสำคัญต่ออัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจลดน้อยลง โดยระบุว่า เป้าหมายอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่ “ราวร้อยละ 6.5” นั้นอาจจะไม่ง่ายที่จะบรรลุเป้าหมายดังกล่าว ซึ่งทางการจีนได้หันมาให้ความสำคัญกับเสถียรภาพทางเศรษฐกิจภายในประเทศมากขึ้น ผ่านความพยายามในการลดทอนความเสี่ยงที่อาจจะเกิดขึ้นกับภาคการผลิตที่ยังประสบปัญหาการผลิตส่วนเกินและความไม่มีประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจที่ต้องเร่งจัดการการปฏิรูป อย่างไรก็ดี ความท้าทายหนึ่งที่ทางการจีนยังไม่ได้กล่าวถึงหรือระบุถึงอย่างจริงจังในการประชุม NPC ครั้งนี้และอาจส่งผลต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของจีนในอนาคตได้ คือ แนวทางการจัดการกับปัญหาภาระหนี้ภาคเอกชนที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างมากในช่วงที่ผ่านมา โดยความน่ากังวลของภาระหนี้ภาคเอกชนของจีนตกอยู่ที่ทิศทางการเพิ่มขึ้นของสินเชื่อที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ (NPLs) ซึ่งส่วนหนึ่งมาจากรัฐวิสาหกิจที่มีผลการดำเนินงานขาดทุนต่อเนื่อง (Zombie companies) จนกลายมาเป็นปัญหาเรื้อรังในระบบเศรษฐกิจยักษ์ใหญ่อันดับสองของโลกอย่างจีน

ทั้งนี้ ภาระหนี้ภาคเอกชนที่ขยายตัวอย่างมาก ส่วนใหญ่เกิดจากรัฐวิสาหกิจ (SOEs) จนภาระหนี้ของ SOEs มีสัดส่วนกว่าร้อยละ 60 ของหนี้ภาคเอกชนจีนหรือเกือบร้อยละ 100 ของ GDP และมีแนวโน้มผิดนัดชำระหนี้มากขึ้น สะท้อนได้จากสัดส่วนของรัฐวิสาหกิจจีนที่ขาดทุนในปี 2559 ยังคงอยู่ที่ร้อยละ 28 ของจำนวนรัฐวิสาหกิจจีนที่มีอยู่ราว 3,000 แห่ง  ตรงกันข้ามกับสัดส่วนของบริษัทเอกชนจีนที่ขาดทุนอยู่ที่เพียงราวร้อยละ 9 ของจำนวนบริษัทเอกชนจีนกว่า 210,000 แห่ง จนก่อให้เกิดรัฐวิสาหกิจที่มีผลการดำเนินงานขาดทุน (Zombie companies) เป็นจำนวนมากที่ทางการจีนต้องเข้ามาประคองผ่านการอุดหนุน (Subsidy) เพื่อไม่ให้ล้มละลาย นอกจากนี้ การก่อหนี้ของภาคเอกชนซึ่งมีรัฐวิสาหกิจเป็นลูกหนี้หลักนั้น หากพิจารณาถึงประสิทธิภาพของการก่อหนี้ต่อการเพิ่มขึ้นของรายได้ของประเทศ (Incremental debt-output ratio) พบว่า นับตั้งแต่ปี 2557 เป็นต้นมา GDP 1 หน่วยของจีนต้องใช้หนี้ถึง 5.4 หน่วยในการสร้าง ซึ่งสูงกว่าช่วงปี 2554-2557 ที่ใช้หนี้โดยเฉลี่ยเพียง 3.9 หน่วย ยิ่งสะท้อนความไม่มีประสิทธิภาพของการก่อหนี้ของรัฐวิสาหกิจจีน

จากความท้าทายของรัฐวิสาหกิจจีนข้างต้น ทางการจีนได้มีความพยายามในการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจจีนที่ทางการจีนประกาศออกมาในช่วง ก.ค. 2559 หากแต่ การแก้ไขปัญหา SOEs ของทางการจีนในช่วงที่ผ่านมายังคงเป็นไปอย่างหละหลวมผ่านการแลกเปลี่ยนหนี้กับหุ้นที่ไม่ได้เพิ่มประสิทธิภาพของการดำเนินงาน หรือการควบรวมกิจการ SOEs ที่ไม่มีประสิทธิภาพเข้าด้วยกัน เพื่อยื้อ SOEs ที่ควรจะเข้าสู่กระบวนการล้มละลายให้ยังคงอยู่ โดยไม่ได้ใช้ยาขนานแรงอย่างการปรับโครงสร้าง SOEs ให้มีประสิทธิภาพอย่างจริงจัง ซึ่งสะท้อนได้จากความสามารถในการทำกำไรของ SOEs จีนที่ยังคงให้ภาพที่สวนทางกับการเพิ่มขึ้นของกำไรของ SOEs ที่ขยายตัวกว่าร้อยละ 1.7 ในปี 2559 ตามที่ทางการจีนได้ออกมากล่าวอ้าง  โดยอัตราผลตอบแทนต่อสินทรัพย์เฉลี่ย (ROAA) ของ SOEs จีนนั้นยังคงลดลงต่อเนื่องและต่ำกว่าของภาคเอกชนอยู่ค่อนข้างมาก บ่งชี้ได้ว่า การก่อหนี้ของรัฐวิสาหกิจจีนในช่วงที่ผ่านมาไม่ได้ลงทุนหรือจัดสรรทรัพยากรดังกล่าวลงในสินทรัพย์ที่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร

ดังนั้น ปัญหาเชิงโครงสร้างของ SOEs ดังกล่าวควรได้รับการปรับปรุงอย่างจริงจัง เพื่อรับมือกับความเสี่ยงการผิดนัดชำระหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่อาจเพิ่มขึ้นในอนาคตจนนำมาซึ่งความเสี่ยงต่อระบบเศรษฐกิจ นอกจากนี้ ความพยายามในการแก้ไขปัญหา SOEs เพียงผิวเผิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการควบรวม SOEs ที่ไม่มีประสิทธิภาพเข้าด้วยกันนั้น ยิ่งส่งผลให้การปรับปรุงประสิทธิภาพองค์กรยากขึ้นเป็นเงาตามตัว และยิ่งเบียดบังทรัพยากรในการลงทุนและพัฒนา (Crowd-out effect) ของภาคเอกชนที่มีประสิทธิภาพได้ นอกจากนี้ ควรควบคุมคุณภาพของการปล่อยสินเชื่อใหม่ให้รัดกุมมากยิ่งขึ้น เพื่อมิให้ความเสี่ยงของระบบการเงินการธนาคารเพิ่มขึ้นตามเป้าหมายการเพิ่มขึ้นของยอดสินเชื่อคงค้างในระบบอีกร้อยละ 12 ในปี 2560 นี้ที่ NPC ได้วางไว้

นับต่อจากนี้ ประสิทธิภาพของแนวทางการแก้ไขปัญหา SOEs ของทางการจีนจึงนับเป็นประเด็นที่ต้องติดตามอย่างใกล้ชิด ไม่ว่าจะเป็นความพยายามในการจัดตั้งศาลล้มละลายสำหรับจัดการกับ zombie companies หรือความพยายามในการลดการอุดหนุน (Subsidy) แก่ SOEs ที่ไม่มีประสิทธิภาพ อีกทั้ง ยังคงต้องจับตาแนวทางการสานต่อการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจผ่านแผนปฏิรูปรัฐวิสาหกิจจีนขั้นต่อไปที่ออกมาในช่วงต้นปี 2560 ที่เปิดโอกาสให้ภาคเอกชนสามารถเข้ามาร่วมถือหุ้นในรัฐวิสาหกิจได้ (Mixed-ownership reform) ว่าจะมีประสิทธิภาพเพียงใด ซึ่งแนวทางการปฏิรูปดังกล่าวครอบคลุมถึงการลงทุนเชิงกลยุทธ์ (Strategic investment) การควบรวมกิจการของภาคเอกชน (M&A) และการเสนอขายหุ้นใหม่ให้กับนักลงทุนทั่วไปผ่านตลาดหลักทรัพย์ (IPO) ในอุตสาหกรรมเป้าหมาย 7 อุตสาหกรรมภายในสิ้นปี 2560 อาทิ พลังงาน การบินพลเรือน การสื่อสารโทรคมนาคม หรือการรถไฟ ซึ่งถ้ากฎหมายสามารถให้ภาคเอกชนเข้ามามีบทบาทในการปรับเปลี่ยนโครงสร้างการดำเนินงานและโครงสร้างองค์กรได้อย่างโปร่งใส ก็อาจทำให้ความหวังของการสร้างเสถียรภาพทางเศรษฐกิจผ่านการปฏิรูป SOEs กลับมาสดใสอีกครั้ง

อย่างไรก็ดี ศูนย์วิจัยกสิกรไทยมองว่า กระบวนการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจของจีนคงจะดำเนินการอย่างค่อยเป็นค่อยไป เพื่อไม่ให้ส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจโดยรวม เนื่องจาก SOEs ของจีนมีบทบาทต่อระบบเศรษฐกิจของจีนค่อนข้างมาก โดยเฉพาะในภาคส่วนที่ประสบปัญหากำลังการผลิตส่วนเกิน แต่ยังอยู่ได้ด้วยการช่วยเหลือจากรัฐบาลจีนผ่านการอุดหนุน (Subsidy) เนื่องจากมีผลกำไรที่อยู่ในระดับต่ำหรือประสบภาวะขาดทุนมาอย่างยาวนาน ไม่ว่าจะเป็นสัดส่วนการจ้างงานของ SOEs ในภาคการผลิตที่ไม่มีประสิทธิภาพที่สูงเกือบร้อยละ 10 ของการจ้างงานทั้งหมดในปี 2559 หรือขนาดสินทรัพย์ของ SOEs ที่มีขนาดใหญ่จนยากที่จะลดขนาดขององค์กร (Downsizing) ในระยะเวลาอันสั้น ดังนั้น การแก้ปัญหาของ SOEs ที่เรื้อรังดังกล่าวอาจต้องใช้ระยะเวลานานพอสมควรในการปรับเปลี่ยนโครงสร้างองค์กรและวิธีการทำงาน โดยไม่กระทบต่อการจ้างงานและผลผลิตของประเทศมากนัก

อนึ่ง จากพื้นฐานของเศรษฐกิจจีนที่ยังดูเปราะบางข้างต้นซึ่งสะท้อนได้จากความไม่มีประสิทธิภาพของรัฐวิสาหกิจจีนนั้น นับได้ว่าเป็นความท้าทายอีกประการที่ต้องติดตามอย่างใกล้ชิด ดังนั้น ศูนย์วิจัยกสิกรไทยยังคงมุมมองการขยายตัวทางเศรษฐกิจของจีนในปี 2560 ในเชิงระมัดระวังที่ร้อยละ 6.4 โดยต้องติดตามผลของการปฏิรูปของทางการจีนว่าจะสามารถปรับปรุงโครงสร้างและการบริหารจัดการ SOEs ได้มากน้อยเพียงใด รวมถึงยังคงต้องติดตามมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจของทางการจีนในระยะข้างหน้าว่าจะออกมาในทิศทางใด โดยต้องไม่ให้มีผลกระทบต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ บนเป้าหมายที่ทางการจีนยังคงอัตราการขาดดุลการคลังไว้ที่ร้อยละ 3 ของ GDP นอกจากนี้ จากเป้าหมายที่ทางการจีนพยายามรักษาสมดุลระหว่างการนำเข้าและส่งออกของประเทศ การส่งออกของไทยไปจีนในปีนี้น่าจะพลิกฟื้นกลับมาขยายตัวได้ในกรอบร้อยละ 0.6-2.6 (ค่ากลาง 1.6) ได้ ภายหลังจากที่ขยายตัวได้เล็กน้อยร้อยละ 0.28 ในปี 2559 ที่ผ่านมา

ที่มา : ศูนย์วิจัยกสิกรไทย