‘อุดม’ฟันธงรัฐหนีไม่พ้นกระจายอำนาจเปิดทางท้องถิ่นจัดการตนเอง

4 July 2016






จากเวทีสัมมนาร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การบริหารงานบุคคลองค์กรบริหารท้องถิ่น พ.ศ... ฉบับคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) ศ.ดร.อุดม ทุมโฆสิต อาจารย์คณะรัฐประศาสนศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า) ปาฐกถาพิเศษ เรื่อง "ปฏิรูปการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น: ภายใต้ยุคสมัยการปฏิรูปประเทศ" กล่าวยืนยันตอนหนึ่งว่า

การบริหารงานยุคใหม่ ถือว่า คนเป็นศูนย์กลางของการพัฒนา หากการบริหารงานบุคคลหรือการพัฒนาทรัพยากรบุคคลล้มเหลว เชื่อมั่นได้ว่า 80% ของกิจการจะล้มเหลว บ่งชี้ว่า คน คือ ตัวแปรสำคัญ การบริหารงานบุคคลจึงเป็นหัวใจของความสำเร็จ เห็นได้จากประเทศที่ประสบความสำเร็จ อาทิ สิงคโปร์ ญี่ปุ่น เกาหลี อเมริกา และยุโรป

ในขณะที่ระบบบริหารงานบุคคลท้องถิ่นของไทยซึ่งอิงรูปแบบการบริหารงานราชการแผ่นดินจึงแตกต่างกัน และเกิดข้อจำกัดขึ้น ข้อเท็จจริงประการหนึ่ง คือ ระบบบริหารราชการของไทยโตมากเกือบจะกล่าวได้ว่า โตมากที่สุดในโลก โดยเปรียบเทียบจากค่าใช้จ่ายกับจีดีพีของประเทศ ซึ่งของไทยมีค่าใช้จ่ายในการบริหารงานบุคคลทั้งระดับท้องถิ่น ส่วนภูมิภาค และส่วนกลาง รวมกันแล้วอยู่ที่ประมาณ 11% ของจีดีพี

ปรากฏว่า ข้าราชการไทยเงินเดือนน้อยมาก บ่งชี้ว่า ระบบราชการไทยใหญ่แต่ประสิทธิภาพต่ำ เมื่อเทียบกับสิงคโปร์ ประเทศที่คนอยากเป็นพนักงานรัฐมากกว่าพนักงานเอกชน คนเก่งวิ่งเข้าหาราชการ อยู่ที่ประมาณ 3% ของจีดีพี แต่เป็นเงินเดือนที่สูงกว่าข้าราชการไทย 5-6 เท่า

ขณะที่การปกครองของอเมริกายุคใหม่ ยังเน้นดึงคนเก่งเข้ามาอยู่ในท้องถิ่น ซึ่งแม้ว่าองค์กรปกครองท้องถิ่นจะมีขนาดเล็ก แต่เงินเดือนดี เพราะความรับผิดชอบสูง และขอบเขตอำนาจหน้าที่มาก มีบุคลากรท้องถิ่นทำงาน 40 คน แต่สามารถดูแลคนในท้องถิ่นได้ 5-6 แสนคน หลักการนี้ทำได้โดยวิธีการเอาท์ซอร์ส แต่ของไทยท้องถิ่นทำเองทุกอย่าง

ศ.ดร.อุดม ชวนคิดต่อโดยให้ทัศนะว่า การออกแบบแนวทางบริหารงานบุคคลท้องถิ่นโดยทั่วไป ควรยึดหลัก 2 ประการ คือ หลักการปกครองท้องถิ่น ต่างจากหลักการบริหารงานส่วนกลางและส่วนภูมิภาค เพราะท้องถิ่นมีลักษณะทำงานรายพื้นที่ มีลักษณะการทำงานเป็นอิสระ ขณะที่ส่วนกลางและส่วนภูมิภาคเป็นการทำงานตามหน้าที่ความรับผิดชอบ เป็นผู้ใต้บังคับบัญชาของส่วนกลาง ซึ่งทั้งสองส่วนนี้ต้องบูรณาการ เพื่อสร้างเป็นกรอบหลักการบริหารงานทรัพยากรมนุษย์ และบริหารงานบุคคลท้องถิ่นให้เกิดขึ้น

โจทย์ใหญ่บ้านเรา คือ โครงสร้างการบริหารมีทั้งระดับชาติ ระดับจังหวัดหรือระดับพื้นที่ ซึ่งเป็นพื้นที่กว้าง และระดับท้องถิ่นที่มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำหน้าที่อยู่ ต้องตอบให้ได้ว่า จะจัดโครงสร้างแบบใดจึงจะตอบโจทย์ ควรวางน้ำหนักไว้ที่ไหนจึงจะทำให้ระบบการบริหารงานบุคคลของเราเดินได้ โดยเอาผลลัพธ์ซึ่งเป็นกรอบแนวทางการบริหารงานบุคคลสมัยใหม่เป็นแกนหลัก คนที่ทำงานดี ประสบความสำเร็จมาก จะได้รับผลตอบแทนที่ดี ซึ่งของไทยเรื่องอาวุโสจะมีน้ำหนัก เชื่อว่า หากบูรณาการให้ดี เรื่องอาวุโสกับความสามารถไปด้วยกันได้ไม่น่าจะมีปัญหา

จากการศึกษาหลักการปกครองท้องถิ่น ศ.ดร.อุดม ระบุว่า หลักสากลที่น่าสนใจ คือ ท้องถิ่นมีความแตกต่างกันโดยธรรมชาติ สังคม วัฒนธรรม พื้นที่ รวมถึงความต้องการของประชาชน ซึ่งโดยหลักการระบบการปกครองท้องถิ่น เป็นระบบที่เกิดขึ้นเพื่อพยายามตอบสนองความต้องการของประชาชน โดยประชาชน เพื่อประชาชน

จากหลักการดังกล่าวข้างต้น เราต้องให้ท้องถิ่นได้แก้ไขปัญหาของตนเองให้ได้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ เพราะเขาอยู่ในพื้นที่รู้ปัญหาของตัวเองดีที่สุด กรณีแก้ไม่ได้จึงให้ส่งมาที่ส่วนกลาง หากให้ส่งมาที่ส่วนกลางตามหลักการเดิมทั้งหมดรัฐคงสู้ไม่ไหวและจะไปไม่รอด หากเขาแก้ปัญหาของตัวเองได้หมายความว่าท้องถิ่นพึ่งตนเองได้ และนี่คือ หลักการจัดการปกครองตนเองที่ถูกต้อง ดังนั้น เพื่อให้บรรลุถึงหลักการแก้ปัญหาตนเองได้ จึงต้องให้อิสระกับท้องถิ่น แต่อยู่ภายใต้ขอบเขตที่กำหนด

ทั้งนี้ ขอบเขตอำนาจหน้าที่ที่จำเป็นต่อการปกครองท้องถิ่นมี 5 เรื่อง หากไม่สมดุลจะด้อยประสิทธิภาพหรือทำงานได้ยาก ประกอบด้วย 1.มีอำนาจแต่งตั้งรัฐบาลท้องถิ่น บ้านเราเกิดขึ้นแล้วแต่ในเชิงของกฎหมายรู้สึกว่า กระด้างเกินไป ดังเช่น กรณีที่สภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้งประการเดียว เมื่อดูจากอำนาจหน้าที่แล้วเป็น สภาเป็นที่กลั่นกรองให้บรรลุความสามารถในการดูแลประชาชน ดังนั้น จึงควรมีองค์ประกอบที่มาจากผู้แทนประชาชน และผู้มีความรู้ความสามารถอยู่ในสภา 2.ให้อำนาจในการตัดสินใจกับท้องถิ่นในการทำกิจกรรม หรือแก้ไขปัญหาที่สอดคล้องกันแนวทางการพัฒนาพื้นที่ของท้องถิ่นเอง 3.มีอำนาจในการจัดสรรทรัพยากรท้องถิ่นในการพัฒนาตนเอง

"ทุกวันนี้รายได้ท้องถิ่นทุกเม็ดถูกส่งเข้าส่วนกลางทั้งหมด แล้วค่อยจัดสรรคืนให้ จากการทำวิจัยที่ระยอง พบว่า รายได้ท้องถิ่นปีละประมาณ 2-3 แสนล้านบาท แต่ได้รับการจัดสรรคืนประมาณ 1หมื่นกว่าล้านบาท ทำให้ปัญหาพื้นฐานในจังหวัดระยองไม่สามารถแก้ไขได้"

หลักการสากลแก้ปัญหาเรื่องนี้โดยมีระบบการคลัง 2 ระดับ คือ ระดับท้องถิ่นและระดับชาติ ของไทยอาจให้ระดับท้องถิ่นร่วมกับระดับภูมิภาคได้ ดังนั้น จึงต้องจัดระบบเพื่อให้เกิดหลักประกันว่า การพัฒนาพื้นที่ให้คนในพื้นที่มั่นใจว่า คิดแล้วเขาทำได้ ไม่ใช่คิดแล้วต้องไปขออนุญาต หากส่วนกลางไม่เห็นด้วยก็ทำไม่ได้ ส่วนกลางจะเห็นด้วยหรือไม่ คิดของส่วนกลางเอง ซึ่งแตกต่างจากท้องถิ่น นานๆเข้าระบบการบริหารเชิงพื้นที่ก็พิการ ไปไม่รอด เข้าทำให้ประเทศชาติอ่อนแอลง

4.อำนาจในการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์และการบริหารทรัพยากรมนุษย์ ซึ่งทั้ง 3 ระดับ คือ ระดับท้องถิ่น จังหวัด และส่วนกลาง ต้องจัดให้เหมาะสม ในต่างประเทศพนักงานท้องถิ่นจะถูกประเมินผลตลอดเวลาโดยท้องถิ่น ทำงานไม่ดีก็เอาออกทันที พนักงานท้องถิ่นจึงแอ็คทีฟ เลียนแบบระบบภาคเอกชนมากกว่าเลียนแบบระบบราชการ อย่างไรก็ดี ประสิทธิภาพในการทำงานจะเกิดขึ้นได้จากการบริหารคนในระดับพื้นที่ สำหรับประเทศไทยจะแก้ไขเรื่องการกระทบกระทั่งกัน ระหว่างฝ่ายบริหารที่มาจากการเมือง และคนจากฝ่ายข้าราชการประจำ ต้องจัดการรอยต่อตรงนี้ให้ดี ต้องการการออกแบบที่ดี ให้สองฝ่ายเกิดการบูรณาการเชื่อมโยงกัน และ5.ให้อำนาจในการออกระเบียบในการปกครองตนเองของท้องถิ่น

"ไม่ต้องกลัวว่า หากให้อิสระในการจัดการตนเองกับปกครองท้องถิ่น จะไปทำลายความมั่นคงของชาติจนไปไม่ได้ แต่ยิ่งให้อิสระ แล้วมีระบบกำกับดูแล ชาติจะยิ่งมั่นคง ทั้งจากการกำกับดูแลจากส่วนกลาง เพื่อให้เป็นไปตามขอบเขตแห่งกฎหมายที่รัฐบาลกลางกำหนด และการกำกับดูแลโดยประชาชน
สิ่งที่ท้องถิ่นทำได้ดีกว่าต้องให้ท้องถิ่นทำ ปัญหามูลฐานอยู่ระดับล่าง เพียงแต่รัฐต้องเข้าไปสนับสนุนเกื้อกูล เชื่อมโยงซึ่งกันและกัน หลายครั้งเข้าใจผิดว่า กระจายอำนาจไปแล้วให้ปกครองตนเอง จะไปทำลายหลักการรัฐเดี่ยว ไปสร้างปัญหาให้กับความมั่นคงของชาติ ตัวอย่างการกระจายอำนาจให้ปกครองท้องถิ่น เห็นได้จากอเมริกาและญี่ปุ่น ที่กระจายอำนาจให้ปกครองท้องถิ่นแล้ว ประเทศเหล่านี้ยิ่งมีความมั่นคงมากยิ่งขึ้น"

จากหนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ปีที่ 36 ฉบับที่ 3,171 วันที่ 3 - 6 กรกฎาคม พ.ศ. 2559


องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(อปท.) ศาสตราจารย์ ดร. อุดม ทุมโฆสิต งานสัมมนา