สัญญาจ้างซ่อมถนน สัญญาต่างตอบแทน ที่ต่างฝ่ายต่างมีมูลหนี้ที่ต้องชำระ!

17 พฤษภาคม 2562

การที่ส่วนราชการและเอกชนได้ตกลงเข้าทำสัญญาว่าจ้างเพื่อจัดทำบริการสาธารณะ ซึ่งมีลักษณะเป็นสัญญาต่างตอบแทน ส่วนราชการและเอกชนในฐานะคู่สัญญาต่างจะต้องปฏิบัติให้เป็นไปตามที่กำหนดไว้ในสัญญา

“สัญญาต่างตอบแทน” มีลักษณะอย่างไร? บทบัญญัติในมาตรา 369 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ได้กำหนดว่า ในสัญญาต่างตอบแทน คู่สัญญาฝ่ายหนึ่งจะไม่ยอมชำระหนี้จนกว่าอีกฝ่ายหนึ่งจะชำระหนี้ หรือขอปฏิบัติการชำระหนี้ก็ได้ แต่ความข้อนี้มิให้ใช้บังคับ ถ้าหนี้ของคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งยังไม่ถึงกำหนด

สรุปก็คือ ในกรณีที่เอกชนคู่สัญญาได้ดำเนินการตามสัญญาถูกต้องครบถ้วนแล้ว ส่วนราชการคู่สัญญาจะต้องชำระเงินค่าจ้างตามสัญญาให้กับเอกชนเป็นการต่างตอบแทนซึ่งกันและกันระหว่างผลงานกับค่าจ้าง

คดีปกครองที่นำมาเป็นอุทาหรณ์ในวันนี้ เป็นกรณีที่ส่วนราชการเพิกเฉยไม่ชำระเงินค่าจ้างให้แก่เอกชนคู่สัญญา ทั้งที่ได้ทำงานแล้วเสร็จ และคณะกรรมการตรวจการจ้างได้ตรวจรับงาน รวมทั้งผู้มีอำนาจได้ลงลายมือชื่ออนุมัติให้จ่ายเงินค่าจ้างแล้ว โดยอ้างว่าไม่มีงบประมาณเพราะไม่ได้รับการอนุมัติจัดสรรเงินงบประมาณ

ประเด็นปัญหาแรก คือ ส่วนราชการคู่สัญญาผู้ว่าจ้างต้องรับผิดชำระค่าจ้างตามสัญญาให้แก่เอกชนผู้รับจ้างหรือไม่?

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อสัญญาจ้างเป็นสัญญาต่างตอบแทนที่คู่สัญญาทั้ง 2 ฝ่าย ต่างมีหนี้ที่จะต้องชำระตอบแทนซึ่งกันและกัน คู่สัญญาแต่ละฝ่ายจึงเป็นทั้งลูกหนี้และเจ้าหนี้ในสัญญาเดียวกัน คู่สัญญาฝ่ายเอกชนย่อมอยู่ในฐานะลูกหนี้ที่จะต้องปฏิบัติการชำระหนี้โดยการทำงานตามที่กำหนดในสัญญาจ้างให้แก่

ส่วนราชการผู้ว่าจ้างซึ่งอยู่ในฐานะเจ้าหนี้ และคู่สัญญาฝ่ายส่วนราชการย่อมอยู่ในฐานะลูกหนี้ที่จะต้องปฏิบัติการชำระหนี้ โดยการจ่ายเงินค่าจ้างตามจำนวนที่กำหนดไว้ให้แก่เอกชนผู้รับจ้าง ซึ่งอยู่ในฐานะเจ้าหนี้ เมื่อคณะกรรมการตรวจการจ้างได้ตรวจรับงานพร้อมทั้งเสนอใบตรวจรับงานจ้าง

สัญญาจ้างซ่อมถนน สัญญาต่างตอบแทน ที่ต่างฝ่ายต่างมีมูลหนี้ที่ต้องชำระ!

อีกทั้งผู้มีอำนาจได้ลงลายมือชื่ออนุมัติให้จ่ายเงินค่าจ้างดังกล่าว จึงถือได้ว่าเอกชนผู้รับจ้างได้ปฏิบัติการชำระหนี้ครบถ้วนถูกต้องตามที่กำหนดไว้ในสัญญาแล้ว ส่วนราชการผู้ว่าจ้างจึงมีหน้าที่ต้องชำระค่าจ้างให้แก่เอกชนดังกล่าวตามมาตรา 369 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

 

 

ประเด็นปัญหาที่ 2 การที่ส่วนราชการไม่ได้รับการจัดสรรงบประมาณเพื่อใช้ในการดำเนินงานซึ่งเป็นความบกพร่องของการดำเนินการภายในส่วนราชการ เช่น กรณีปลัดองค์การบริหารส่วนตำบลซึ่งปฏิบัติหน้าที่ในขณะที่องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) อยู่ระหว่างการเลือกตั้งนายก อบต. ได้เสนอเอกสารปลอมเกี่ยวกับการแจ้ง

การได้รับจัดสรรเงินงบประมาณ และได้มีการดำเนินการให้มีการใช้จ่ายเงินโดยการทำสัญญาว่าจ้างอันเป็นประโยชน์กับส่วนราชการ ต่อมาเมื่อทราบว่าปลัด อบต. ได้เสนอเอกสารปลอมจึงได้มีการดำเนินการสอบสวนทางวินัยและลงโทษไล่ออกจากราชการ

กรณีเช่นนี้จะมีผลทำให้สัญญาจ้างไม่มีผลบังคับ และเอกชนผู้รับจ้างไม่มีสิทธิได้รับเงินค่าจ้างตามสัญญาหรือไม่? ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า การที่ อบต. ไม่มีผู้ดำรงตำแหน่งนายก อบต. เนื่องจากอยู่ระหว่างการเลือกตั้ง ปลัด อบต. ย่อมมีอำนาจหน้าที่ในการปฏิบัติหน้าที่แทนนายก อบต. ได้เท่าที่จำเป็นตามที่เห็นสมควร ตามมาตรา 64 วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 เพื่อให้ประชาชนได้รับประโยชน์จากการบริการสาธารณะอย่างต่อเนื่อง

การที่ปลัด อบต. นำหนังสือมาให้เจ้าหน้าที่ลงรับเพื่อเสนอข้อมูลต่อ อบต. จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่เท่าที่จำเป็นในการดำเนินการตามปกติของ อบต. แล้ว และต่อมาเมื่อผู้ได้รับการเลือกตั้งเป็นนายก อบต. ได้ลงลายมือชื่อผูกพันตามสัญญาในฐานะผู้ว่าจ้าง อบต. จึงไม่อาจปฏิเสธความผูกพันตามสัญญาดังกล่าวได้

สัญญาจ้างซ่อมถนน สัญญาต่างตอบแทน ที่ต่างฝ่ายต่างมีมูลหนี้ที่ต้องชำระ!

แม้หนังสือแจ้งการได้รับจัดสรรงบประมาณจะเป็นเอกสารปลอม แต่หลังจากที่ อบต. ได้รับหนังสือและเข้าใจว่าได้รับการจัดสรรงบประมาณก็ได้ดำเนินการสอบราคาตามวิธีการและขั้นตอนของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการพัสดุของหน่วยการบริหารราชการส่วน ท้องถิ่น พ.ศ. 2535 โดยไม่ปรากฏเหตุที่จะทำให้การสอบราคาไม่ชอบด้วยกฎหมาย สัญญาว่าจ้างจึงชอบด้วยกฎหมาย และมีผลผูกพันคู่สัญญา

 

 

เมื่อเอกชนคู่สัญญาซ่อมแซมถนนแล้วเสร็จตามสัญญาและประชาชนได้ใช้ถนน สมประโยชน์ตามความมุ่งหมายแล้ว อบต. ย่อมไม่อาจอ้างการกระทำโดยมิชอบของปลัด อบต. เพื่อปฏิเสธความผูกพันตามสัญญาต่อผู้ฟ้องคดี ซึ่งเป็นบุคคลภายนอกได้

อบต. จึงต้องชำระเงินค่าจ้างให้แก่เอกชนผู้รับจ้างพร้อมดอกเบี้ยตามกฎหมาย (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 1148/ 2560)

คดีนี้นอกจากศาลปกครองสูงสุดได้อธิบายลักษณะสัญญาต่างตอบ แทนของสัญญาว่าจ้างตามมาตรา 369 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งคู่สัญญามีฐานะเป็นทั้งลูกหนี้และเจ้าหนี้ที่ต่างมี หนี้ที่ต้องชำระตอบแทนซึ่งกันและกันแล้ว ยังได้วางบรรทัดฐานการปฏิบัติราชการที่ดีให้กับส่วนราชการว่าส่วนราชการไม่อาจนำความบกพร่องหรือข้อผิดพลาดหรือการกระทำโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายของเจ้าหน้าที่ ซึ่งเป็นเรื่องภายในฝ่ายปกครองมากล่าวอ้าง เพื่อไม่ให้ต้องรับผิดต่อบุคคลภายนอก ซึ่งเป็นคู่สัญญาที่ได้ปฏิบัติหน้าที่หรือดำเนินการตามสัญญาอย่างถูกต้องครบถ้วนได้ 

อุทาหรณ์จากคดีปกครอง โดย นายปกครอง

หน้า 7 หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ฉบับ 3471 ระหว่างวันที่ 19 - 22 พฤษภาคม 2562

สัญญาจ้างซ่อมถนน สัญญาต่างตอบแทน ที่ต่างฝ่ายต่างมีมูลหนี้ที่ต้องชำระ!