ผ่าร่างก.ม.บริหารข้าราชการท้องถิ่น ระเบิดเวลาครั้งใหม่

24 August 2018






 

 

“พิพัฒน์ วรสิทธิดำรง” นายกสมาคมข้าราชการส่วนท้องถิ่น แห่งประเทศไทย ให้สัมภาษณ์พิเศษกับ “ฐานเศรษฐกิจ” วิพากษ์ “ร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ระเบียบบริหารข้าราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ...” ที่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กระทรวงมหาดไทย กำลังเปิดรับฟังความเห็นจากผู้ที่เกี่ยวข้องตามรัฐธรรมนูญมาตรา 77 อยู่ในขณะนี้

 



เริ่มจากประเด็นที่ “พิพัฒน์” เห็นด้วยในร่างกฎหมายฉบับนี้ นั่นก็คือ การยกสถานะ สำนักงานคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (สำนักงาน ก.ถ.) ขึ้นเทียบเท่ากรม ให้อยู่ในสังกัดกระทรวงมหาดไทย

“เรื่องนี้เรียกร้องกันมานาน เนื่องจากหากมีสถานะเป็นเพียงส่วนหนึ่งของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นคงไม่สามารถดูแลบุคลากร ทั้งส่วนของข้าราชการและลูกจ้างที่มีมากกว่า 5 แสนคนทั่วประเทศได้เพียงพอ จำเป็นต้องมีมืออาชีพเข้ามาดูแลบริหารจัดการงานส่วนนี้”

ขณะที่ความเห็นส่วนใหญ่ของฝ่ายข้าราชการประจำ หรือผู้บริหารท้องถิ่นนั้น อยากให้ สำนักงาน ก.ถ.ไปอยู่ภายใต้สำนักนายกรัฐมนตรี มากกว่า เพราะงานท้องถิ่นต้องทำงานร่วมกับกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ รวมถึงทำงานร่วมกับทหารในบางภารกิจ หากไปอยู่ที่กระทรวงใดกระทรวงหนึ่งจึงไม่เหมาะสม อย่างไรก็ดี เห็นว่า จะให้ไปถึงขั้นนั้นได้ยาก ให้ออกมาเป็นกรม แล้วอยู่ที่กระทรวงมหาดไทยก็ถือว่าดีแล้ว

“สิ่งที่สำคัญของการพัฒนา ท้องถิ่นและการดูแลให้บริการกับประชาชนคือ การให้ความสำคัญในเรื่อง ของทรัพยากรบุคคล นับตั้งแต่บรรจุ แต่งตั้ง รวมไปถึงเรื่องของการพัฒนาคนให้มีศักยภาพ มีความเชี่ยวชาญในแต่ละเรื่อง และการให้ความเป็นธรรมกรณีที่ทำงานแล้วเกิดข้อผิดพลาดขึ้น

งานท้องถิ่นไม่เหมือนกับการทำงานส่วนกลางและส่วนภูมิภาคเพราะข้าราชการท้องถิ่นต้องอยู่กับชาวบ้าน อยู่กับนักการเมืองท้องถิ่นที่มีความหลากหลาย สำนักงาน ก.ถ. ซึ่งเป็นฝ่ายเลขาฯ ถือเป็นหัวใจสำคัญของการขับเคลื่อนองค์กรนี้ให้ประสบความสำเร็จได้” พิพัฒน์ กล่าวยํ้า

โครงสร้าง ก.ถ.บิดเบี้ยว

แต่เมื่อได้ดูองค์ประกอบในร่างฉบับใหม่นี้ “พิพัฒน์” กลับเห็นว่า อาจส่งผลทำให้การบริหารงานบุคคล “บิดเบี้ยว”ไป ไม่สามารถเดินไปสู่ความสำเร็จดังที่หวังได้ เนื่องจากโครงสร้างของ คณะกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่น (ก.ถ.) ซึ่งประกอบด้วย 1. รมว.มหาดไทย หรือ รมช.มหาดไทย เป็นประธาน 2. หัวหน้าส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง เช่น ปลัดกระทรวงมหาดไทย ปลัดกระทรวงการคลัง ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ และผู้อำนวยการ กรมบัญชีกลาง จากประสบการณ์ตลอด 20 ปีที่ผ่านมา คนเหล่านี้ไม่เคยมาประชุม ส่งเพียงตัวแทนซึ่งไม่เคยซํ้าหน้ามานั่งฟัง

“จาก 6 คนที่กฎหมายกำหนดไว้ ผมขอแค่ที่จำเป็นก็พอ เช่น ปลัดกระทรวงมหาดไทย และเลขาธิการข้าราชการพลเรือน เป็นต้น เช่นเดียวกับสัดส่วนของตัวแทนผู้ทรงคุณวุฒิที่ 95% เป็นข้าราชการเก่าของกระทรวงมหาดไทยแทบทั้งสิ้น ไม่ว่าจะเป็นอดีตผู้ว่าฯ อดีตอธิบดี และอดีตผอ.ของกรมส่งเสริมฯ

การพัฒนาบุคลากรท้องถิ่นวันนี้ ต้องทันยุคทันสมัยกับภาวะที่เปลี่ยนไป ท้องถิ่นเป็นความหวังใหม่ของประเทศ เป็นความหวังของประชาชนที่อยากเห็นบุคลากรของท้องถิ่นพัฒนาทัดเทียมกับนานาประเทศ แต่ถ้ายังให้ข้าราชการเก่าเหล่านี้มาให้คำแนะนำ ความคิดก็จะเป็นอย่างเดิมเพราะถูกปลูกฝังมาแบบนั้น”

ยิ่งไปกว่านั้นในสัดส่วนดังกล่าว กฎหมายให้ รมว.มหาดไทยเป็นคนหยิบขึ้นมา จึงเป็นไปได้ว่า ย่อมต้องเลือกคนที่ไว้ใจ เป็นพรรคพวกกันหรือไม่ อาจทำให้ไม่ได้ผู้ทรงคุณวุฒิที่จะเข้ามาแนะนำ หลักการบริหารงานบุคคลที่แท้จริง จึงเสนอว่า ควรเลือกจากอาจารย์มหาวิทยาลัยซึ่งพัฒนาอยู่ตลอดเวลา และส่วนใหญ่มีความเป็นกลาง แสดงความเห็นตรงไปตรงมาตามหลักการทางวิชาการ และควรเพิ่มสัดส่วนผู้ทรงคุณวุฒิจากภาคเอกชนเข้ามาด้วย

ระเบิดเวลาลูกใหญ่

ในขณะที่สัดส่วนตัวแทนจากท้องถิ่นที่จะเป็นปากเป็นเสียงให้นั้น แม้ว่าร่างใหม่จะกำหนดให้มี 8 คน แต่กลับถูกล็อกให้มีเพียง 6 คนเท่านั้น โดย 3 คนมาจาก นายก อบจ. นายกเทศมนตรี และนายก อบต. อีก 3 คนมาจากตัวแทนข้าราชการส่วนท้องถิ่น คือ จาก อบจ. เทศบาล และ อบต.อย่างละ 1 คน

อีก 2 คนนั้นต้องมาจาก องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่น นั่นก็คือ เมืองพัทยา และกทม. ซึ่งมีคณะกรรมการเป็นของตัวเองและไม่ได้ใช้กฎหมายฉบับนี้ ส่วนเมืองพัทยานั้น เป็นองค์กรเดียวที่มีลักษณะเหมือนกับเทศบาลแต่มีอำนาจหน้าที่เพิ่มขึ้น จึงเท่ากับ ส่วนท้องถิ่น มีตัวแทนเพียงแค่ 6 คนเท่านั้น

ซํ้าร้ายใน 6 คนนี้กฎหมายกำหนดให้ต้องเป็น ขรก.ท้องถิ่นระดับผอ.ขึ้นไปมีสิทธิที่จะสมัครเป็นตัวแทน จุดนี้เองที่เป็น “การวางระเบิดเวลา” เอาไว้ ทำให้เกิดการทะเลาะกันระหว่างผู้บังคับบัญชากับผู้ใต้บังคับบัญชา เนื่องจากปลัดเป็นผู้บังคับบัญชาของ ผอ.ต่างๆ เมื่อ ผอ.ต้องมาแข่งกับผู้บังคับบัญชาย่อมเกิดการขัดแย้งกันภายในขึ้น

และจากสัดส่วนของคณะกรรมการ ก.ถ.ที่เป็นคนของกระทรวงมหาดไทยอยู่ประมาณ 80% จึงไม่เป็นธรรมและไม่เป็นผลดีต่อการบริหารงานท้องถิ่นโดยรวม เพราะไม่ว่าจะมีมติหรือยกมือตอนไหนก็แพ้ จึงเสนอว่า ต้องมีสัดส่วนของขรก.ส่วนท้องถิ่น 50% เพราะตัวแทนขรก.ท้องถิ่นไม่ได้จบแค่ที่ประชุมแต่ต้องนำมติเหล่านี้มาเผยแพร่ ทั้งยังต้องไปเป็นปากเป็นเสียงให้กับขรก.ท้องถิ่นเหล่านี้ได้ด้วย

ปัญหาอีกประการ คือ องค์ประกอบของ “คณะอนุกรรมการข้าราชการส่วนท้องถิ่นจังหวัด” (อ.ก.ถ. จังหวัด) ซึ่งถอดแบบมาจาก ก.ถ. ให้ผู้ว่าฯ เป็นประธาน มีหัวหน้าส่วนราชการต่างๆ สับเปลี่ยนหมุนเวียนกันมานั่งประชุม เช่นกัน สัดส่วนผู้ทรงคุณวุฒิที่ผู้ว่าฯ หยิบขึ้นมาทำให้ได้ขรก.เก่าของจังหวัด ไม่ว่าจะเป็น รองผู้ว่าฯ และนายอำเภอ ผู้แทนของท้องถิ่นยังมีสัดส่วนน้อยกว่าสัดส่วนอื่นเช่นกัน

ในขณะที่ร่างกฎหมายใหม่ ไม่ได้ให้อำนาจกับ อนุก.ถ.จังหวัด ให้เป็นเพียง Subset ของ ก.ถ.กล่าวคือว่า ก.ถ.มาอย่างไรก็ต้องว่าตาม ไม่เหมือนกับคณะกรรมการข้าราชการองค์การบริหารส่วนจังหวัด (ก.จ.) ในปัจจุบันที่พิจารณาเรื่องต่างๆ ภายใต้กรอบของกฎหมาย ประกาศและมติต่างๆ ที่ออกมาไม่จำเป็นต้องฟังคณะกรรมการกลางข้าราชการหรือพนักงานส่วนท้องถิ่น (ก.กลาง) ทำให้เกิดความรวดเร็วในการทำงาน

ทั้งยังไม่มี “คณะกรรมการพิทักษ์คุณธรรม” ให้ความเป็นธรรมแบบเป็นกลาง เหมือนกับข้าราชการพลเรือน ในร่างนี้ให้ไปอุทธรณ์กับ ก.ถ.ซึ่งมีอำนาจลงโทษทางวินัยกับข้าราชการท้องถิ่น จึงไม่เป็นธรรมตามหลักวิธีของกฎหมายวิธีปฏิบัติทางราชการปกครอง เพราะคนลงโทษกับคนพิจารณาอุทธรณ์เป็นกลุ่มคนเดียวกันจะให้กลืนนํ้าลายตัวเองก็ยาก ดังนั้น จึงควรให้มีอีกคณะมาเป็นผู้รับอุทธรณ์ มาตรวจสอบและคานอำนาจในเรื่องนี้ พิพัฒน์ กล่าว ตั้งข้อสังเกต

บริหารคนท้องถิ่นส่อสะดุด

และ“คัดค้าน”ประเด็นการคิดสัดส่วนค่าใช้จ่ายเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ซึ่งปัจจุบันกฎหมายบริหารงานบุคคลปี 2542 กำหนดให้ค่าใช้จ่ายด้านบริหารงานบุคคล คือ เงินเดือน ค่าจ้างของขรก.ลูกจ้างต้องไม่เกิน 40% ของงบประมาณทั้งหมดของ อปท. แต่ในร่างใหม่ตัดเรื่องของเงินอุดหนุนตามภารกิจ ซึ่งก็คือ เงินที่รัฐจัดส่งมาให้กับท้องถิ่นไม่ว่าจะเป็นรูปแบบของเงินอุดหนุนทั่วไป หรือ เงินเฉพาะกิจ ซึ่งเงินอุดหนุนเหล่านี้มีจำนวนมากและเป็นภารกิจที่อปท.ต้องใช้กำลังคนในการดูแล ในการบริหารจัดการ

ยกตัวอย่างเช่น ปัจจุบันเขาได้งบอยู่ที่ 38 ล้านบาท แต่เป็นเงินอุดหนุน 20 ล้านบาท ที่ไม่สามารถนำไปใช้ได้ เช่น เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ 11 ล้านบาท นม และอาหารกลางวันเด็ก 6 ล้านบาท และเป็นเงินเดือนของขรก.ครู และพนักงานจ้างครูในศูนย์เด็กเล็ก และเบี้ยผู้พิการ อีก 18 ล้านเป็นเงินที่นำมาพัฒนาคุณภาพชีวิต เงินเดือนของบุคลากรและเงินค่าตอบแทนสมาชิกสภาท้องถิ่น ผู้บริหารท้องถิ่น ซึ่งเป็นสัดส่วนที่สูงมาก ส่วนใหญ่เป็นภารกิจของท้องถิ่นที่ต้องใช้คน การกำหนดเป็นสัดส่วน 40% จึงไม่เห็นด้วย

“ปัจจุบันท้องถิ่นกำลังเติบโต ขยายการให้บริการและการดูแลประชาชน งานส่วนใหญ่ของท้องถิ่นต้องใช้คนโดยเฉพาะเทศบาลในเขตเมือง เช่นใช้คนกวาดถนน ดูแลตัดต้นไม้ ขุดลอกคูคลอง เมื่อไปจำกัดตัดตอนไม่ให้ท้องถิ่นใช้กำลังคน ก็เหมือนการไปลดทอนประสิทธิภาพการให้บริการแก่ประชาชนลง”

ทั้งยังไม่เป็นธรรมกับท้องถิ่นที่อยู่ห่างไกล เช่น อำเภออมก๋อย อำเภอกัลยาณิวัฒนา และอำเวียงแหง จังหวัดเชียงใหม่ เพราะอำเภอเหล่านี้มีขรก.เพียง 3-4 คน ตามร่างกฎหมายฉบับนี้เท่ากับให้มีพนักงานจ้างตามภารกิจได้เพียง 1 คนเท่านั้น ซึ่งที่ผ่านมา ขรก.ที่อยู่ในพื้นที่เหล่านี้เมื่อถึงกำหนดสามารถย้ายได้ก็จะย้ายออกนอกพื้นที่ ทำให้ไม่มีคนทำงาน ก็ต้องอาศัยพนักงานจ้าง ซึ่งเป็นคนในพื้นที่ที่จะอยู่ประจำเพื่อทำงานให้ต่อเนื่องไปได้ ดังนั้นเรื่องนี้จะเป็นปัญหาต่อประสิทธิภาพการให้บริการกับประชาชนไม่มีความต่อเนื่อง

“เวลาจะออกกฎหมายจึงอยากให้คิดถึงบริบทเหล่านี้ด้วย ไม่ใช่คิดแต่ในเมืองที่เจริญเติบโตแล้ว แต่ต้องคิดถึงคนที่อยู่ห่างไกลเหล่านี้ด้วย”


พิพัฒน์ วรสิทธิดำรง ร่างก.ม.บริหารข้าราชการท้องถิ่น