อนาคตของรถไฟฟ้าสายสีแดง และ ร.ฟ.ท.

14 February 2016






การรถไฟแห่งประเทศไทย (ร.ฟ.ท.) เป็นผู้ดูแลรถไฟฟ้า 2 สายหลักคือ แอร์พอร์ตลิงค์ ในปัจจุบัน และ รถไฟฟ้าสายสีแดงซึ่งอยู่ระหว่างการก่อสร้าง รถไฟฟ้าแอร์พอร์ตลิงค์นั้นในปัจจุบันอยู่ภายใต้การให้บริการของบริษัท รถไฟฟ้า ร.ฟ.ท. จำกัด(รฟฟท.)ซึ่งเป็นบริษัทลูกของ ร.ฟ.ท. ตั้งขึ้นมาเพื่อบริหารจัดการระบบรถไฟฟ้าภายใต้การกำกับของ ร.ฟ.ท. แตกต่างจากการจัดการกับอีก 2 เส้นทางที่ให้บริการในปัจจุบันคือ รถไฟฟ้าสายสีน้ำเงิน MRT(สายเฉลิมรัชมงคล) ของการรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย(รฟม.) และรถไฟฟ้าบีทีเอส ของกรุงเทพมหานคร(กทม.) โดยที่ 2 สายดังกล่าวอยู่ภายใต้การจัดการแบบให้สัมปทานในรูปแบบ Net Cost หมายถึงให้บริษัทเอกชนลงทุนในตัวระบบรถไฟฟ้าและเก็บค่าโดยสารเป็นรายได้ภายใต้ระยะเวลาสัมปทานที่กำหนดไว้

สำหรับรถไฟฟ้าสายสีม่วง ช่วงเตาปูน-บางใหญ่ซึ่งกำลังจะเปิดให้บริการภายในปีนี้นั้นเป็นการจัดการในอีกรูปแบบหนึ่งคือแบบ PPP (Public Private Partnership) Gross Cost หมายถึงให้บริษัทเอกชนลงทุนในตัวระบบรถไฟฟ้าและรับค่าจ้างในการให้บริการจาก รฟม. โดยที่ รฟม. จะเป็นผู้กำหนดอัตราโดยสารและเก็บค่าโดยสารเอง

ส่วนรถไฟฟ้าอีก 2 สายที่อยู่ระหว่างการก่อสร้างคือ รถไฟฟ้าสายสีเขียวใต้ ส่วนต่อขยายช่วงแบริ่ง-สมุทรปราการ และ สายสีเขียวเหนือ ส่วนต่อขยายช่วงหมอชิต-สะพานใหม่-คูคต ก็อยู่ภายใต้การพิจารณาถึงการบริหารโครงการที่เหมาะสม เช่นเดียวกับรถไฟฟ้าสายสีแดงซึ่งอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของ ร.ฟ.ท.

ความแตกต่างกันระหว่างการจัดการเส้นทางของ กทม.- รฟม. และ ร.ฟ.ท. คือ ปัจจุบันร.ฟ.ท.ทำหน้าที่เป็นผู้ให้บริการระบบรถไฟ (Operator) ด้วยนอกเหนือจากหน้าที่ในการวางแผน และก่อสร้าง ต่างกับที่ กทม. และรฟม. ยังไม่เคยมีประสบการณ์ในการ operate ระบบรถไฟฟ้าโดยตรง อย่างไรก็ดีในอดีต ร.ฟ.ท. มีประสบการณ์เพียงแค่การให้บริการรถไฟดีเซลราง เมื่อได้รับมอบหมายให้ดำเนินการก่อสร้างและให้บริการรถไฟฟ้าสายแรกคือแอร์พอร์ตลิงค์ก็ได้จัดตั้งบริษัท รถไฟฟ้า ร.ฟ.ท.จำกัด(รฟฟท.) ขึ้นมาเพื่อตอบสนองภารกิจดังกล่าว โดยคาดหวังว่า รฟฟท. จะสามารถสร้างบุคลากร ประสบการณ์ และองค์ประกอบที่จำเป็นในการ operate รถไฟฟ้าสายอื่นๆของ ร.ฟ.ท. ในอนาคต

อย่างไรก็ตามเนื่องจากโครงสร้างในการจัดตั้ง และควบคุมบริษัทลูกของ ร.ฟ.ท. ทำให้รฟฟท. มีข้อจำกัดในเชิงการตัดสินใจ การพัฒนา และการบริหารงานอย่างเป็นอิสระจาก ร.ฟ.ท. ซึ่งทำให้เกิดปัญหาในด้านการจัดการด้านการเงิน และการบำรุงรักษาระบบบนสายทางแอร์พอร์ตลิงค์ในปัจจุบัน คำถามที่เกิดขึ้นคือรูปแบบการจัดการแบบใดจึงจะเหมาะสมสำหรับรถไฟฟ้าสายสีแดงที่อยู่ระหว่างการก่อสร้างในปัจจุบันซึ่งมีอยู่ด้วยกัน 3 รูปแบบหลักจากที่กล่าวมาเบื้องต้น รูปแบบแรกคือ ร.ฟ.ท. สามารถให้บริการรถไฟฟ้าสายสีแดงได้เองโดยมอบหมายให้รฟฟท.ดำเนินการ ข้อดีของรูปแบบนี้

คือจะมีภาครัฐอย่างน้อยหนึ่งองค์กรที่มีบทบาทในฐานะ operator ของสายรถไฟฟ้า ซึ่งสามารถให้ข้อมูลเชิงลึกในส่วนต้นทุนการให้บริการ การจัดการด้านต่างๆ เพื่อใช้ในการบริหารจัดการสัญญาของเส้นทางอื่นๆที่อยู่ภายใต้รูป PPP

อย่างไรก็ตามสำหรับรูปแบบนี้ ร.ฟ.ท. จำเป็นที่จะต้องแก้ไขปัญหาเชิงโครงสร้างเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและความคล่องตัวในการบริหารงานของรฟฟท.เสียก่อนเพื่อไม่ให้เกิดปัญหาในการจัดการด้านการบำรุงรักษา การบริหารด้านการเงิน และการสร้างธุรกิจเกี่ยวเนื่อง อย่างไรก็ดีการดำเนินงานในรูปแบบดังกล่าวคงจะสวนกระแสกับแนวทางในการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจที่ต้องการแยกบทบาทในการเป็นผู้กำหนด และกำกับนโยบาย กับบทบาทในการเป็นผู้ให้บริการออกจากกัน ประเด็นนี้ยังมีข้อโต้เถียงที่ต้องคิด คือ การที่จะเป็นผู้กำกับสัมปทาน หรือบริหารสัญญาสัมปทานที่มีประสิทธิภาพได้จำเป็นที่จะต้องมีข้อมูลและประสบการณ์ในการบริหารกิจการดังกล่าว มิฉะนั้นคงจะเสียเปรียบในการออกแบบหรือเจรจาข้อตกลงกับภาคเอกชนที่จะเข้ามารับบริหารกิจการดังกล่าว (asymmetric information)

อย่างไรก็ดีระบบของรถไฟฟ้าในแต่ละสายนั้นมีความแตกต่างกันพอสมควรซึ่งจะส่งผลถึงต้นทุนในการบริหารจัดการและดูแลรักษาระบบที่ต่างกัน ข้อมูลในเชิงดังกล่าวอาจไม่สามารถนำมาปรับใช้ในการกำกับเส้นทางอื่นๆได้โดยตรง ในอีกทางหนึ่งคือภาครัฐควรที่จะต้องคงไว้ซึ่งความสามารถในการให้บริการในบางส่วนเพื่อรองรับภาวะจำเป็นในอนาคต แต่ประเด็นดังกล่าวอาจจะสามารถตอบโจทย์ได้บางส่วนโดยการคงไว้ของรฟฟท.

ส่วนอีก 2 รูปที่เป็นไปได้ในการจัดการรถไฟฟ้าสายสีแดงคือ ร.ฟ.ท. ดำเนินการในรูปแบบ PPP แบบ Net Cost หรือ Gross Cost โดยที่จะให้บริษัทเอกชนเข้ามารับสัมปทานในการให้บริการ และบำรุงรักษาระบบรถไฟฟ้า รูปแบบดังกล่าวจะตอบโจทย์ประเด็นนโยบายในการแยกบทบาทของผู้กำกับดูแลระบบ (Regulator) ออกจากผู้ให้บริการระบบ ทั้งนี้ยังมีอีกหลายประเด็นสำคัญที่ต้องพิจารณาและถอดมาจากบทเรียนที่ผ่านมาของเส้นทางอื่นๆที่ได้ดำเนินการภายใต้ระบบสัมปทานดังกล่าว ประเด็นแรกคือการเลือกรูปแบบ Gross Cost และ Net Cost โดยที่จะต้องพิจารณาถึงปัจจัยการแบ่งรับความเสี่ยงในด้านรายได้ระหว่างภาครัฐ และเอกชน โดยเส้นทางสายสีแดงถือว่าเป็นเส้นทางหลักที่จำนวนผู้โดยสารน่าจะเพียงพอในการบริหารจัดการทั้งใน 2 รูปแบบ อีกปัจจัยจะเกี่ยวข้องกับความจำเป็นในการบูรณาการโครงสร้างราคาค่าโดยสาร

หากสัมปทานอยู่ในรูปแบบ Net Cost ซึ่งผู้รับสัมปทานดำเนินการเก็บค่าโดยสารเอง จะมีปัญหาในการกำหนดโครงสร้างราคาค่าโดยสารทั้งโครงข่ายและการปรับใช้ระบบตั๋วร่วมในลักษณะสมบูรณ์แบบ ซึ่งไม่ใช่แค่สามารถจ่ายผ่านบัตรใบเดียวกันเท่านั้น

ประเด็นเกี่ยวเนื่องกับรูปแบบสัมปทาน คือ ประเด็นรูปแบบการถ่ายโอนกรรมสิทธิ์ของทรัพย์สินซึ่งมีหลักๆ2 รูปแบบคือ Build-Operate-Transfer (BOT) หรือ Build-Transfer-Operate (BTO) รูปแบบแรกผู้รับสัมปทานจะเป็นผู้ถือกรรมสิทธิ์ของระบบในระหว่างระยะเวลาสัมปทานและโอนให้ทางภาครัฐภายหลังระยะเวลาสัญญา รูปแบบที่ 2 ผู้รับสัมปทานจะโอนกรรมสิทธิ์ของระบบให้กับภาครัฐเลยหลังจากการก่อสร้างและติดตั้งระบบ

ในมุมมองของภาครัฐความเสี่ยงของรูปแบบ BTO จะสูงกว่าแบบ BOT เนื่องจากเอกชนไม่ต้องรับภาระในส่วนระบบในกรณีต่างๆ เช่น เหตุภัยพิบัติ หรือความชำรุดอย่างรุนแรง เพราะถือว่าได้ถ่ายโอนกรรมสิทธิ์ให้กับทางภาครัฐไปแล้ว แต่ถ้าเป็นแบบ BOT ภาคเอกชนจำเป็นต้องส่งมอบระบบที่ได้ลงทุนให้กับภาครัฐโดยสมบูรณ์ตามข้อตกลงที่ให้ไว้ในทุกกรณี ความเสี่ยงที่ต่างกันจะมีผลในการประเมินมูลค่าสัญญาสัมปทานและอัตราค่าโดยสารที่เหมาะสมทั้งในรูปแบบ Net Cost และ Gross Cost

อย่างไรก็ตามรูปแบบการดำเนินการแบบสัมปทานดังกล่าวคงไม่ใช่รูปแบบที่ได้วางแผนไว้ตั้งแต่ต้นของโครงการ เนื่องจากในการก่อสร้างโครงการนั้นได้ดำเนินการออกแบบและประกวดราคาในส่วนสัญญาที่ 3 ซึ่งเป็นส่วนระบบรถไฟฟ้าและอาณัติสัญญาณ โดยปกติระบบในส่วนดังกล่าวจะต้องส่วนประกอบในการจัดหาผู้รับสัมปทานรถไฟฟ้าเนื่องจากทางผู้รับสัมปทานจะต้องเสนอระบบที่ตนสามารถบริหารจัดการและบำรุงรักษาได้ตลอดระยะเวลาสัมปทาน การดำเนินงานไปล่วงหน้าในส่วนการติดตั้งระบบรถไฟฟ้าและอาณัติสัญญาณอาจทำให้เกิดประเด็นในการจำกัดจำนวนผู้ที่สามารถเสนอตัวเข้ามาเป็น operator ของระบบด้วยข้อจำกัดทางเทคนิคและประสบการณ์ในการบำรุงรักษาระบบ นอกจากนั้นยังเป็นประเด็นเกี่ยวเนื่องในการที่เอกชนรายที่จะเข้ามาเป็น operator จะต้องชำระค่าระบบดังกล่าวคืนให้กับทาง ร.ฟ.ท. และมีส่วนร่วมในการตรวจรับระบบด้วย

รูปแบบดังกล่าวจะผิดจากกระบวนการปกติในการดำเนินการแบบ PPP ของระบบรถไฟฟ้า ประเด็นนี้ถือเป็นปัญหาสำคัญในการดำเนินการแบบ PPP ของรถไฟฟ้าสายสีแดง ในบริบทที่ใหญ่กว่านั้นอนาคตของ ร.ฟ.ท. คงขึ้นอยู่กับรูปแบบการดำเนินงานของสายสีแดงซึ่งถือว่าจะเป็นบรรทัดฐานของการแบ่งแยกหน้าที่ของ ร.ฟ.ท. และ Operator ในกำกับสำหรับโครงข่ายรถไฟฟ้าในเมืองและชานเมือง นอกจากนั้นอาจเป็นการหยั่งถึงความสามารถในการบริหารระบบรถไฟฟ้าซึ่งคงเป็นระบบหลักของโครงข่ายรถไฟในอนาคตของประเทศ

ดังนั้น ร.ฟ.ท. จะสามารถก้าวข้ามปัญหาการจัดการแบบเดิมๆ เพิ่มเติมองค์ประกอบทางเทคนิคและบุคลากรเพื่อรองรับภารกิจใหม่ขององค์กรได้หรือไม่???? หรือจำเป็นที่จะต้องให้ภาคเอกชนเข้ามาช่วยดำเนินการนอกเหนือจากลดภาระหนี้สาธารณะ

จากหนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ปีที่ 36 ฉบับที่ 3,130 วันที่ 11 - 13 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2559


ร.ฟ.ท. แอร์พอร์ตลิงค์ การรถไฟแห่งประเทศไทย MRT บริษัท รถไฟฟ้า ร.ฟ.ท. จำกัด รถไฟฟ้าสายสีน้ำเงิน รถไฟฟ้าสายสีแดง รถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย