ผ่าร่างกฎหมายซูเปอร์โฮลดิ้ง กุญแจดอกแรกปฏิรูปรัฐวิสาหกิจไทย (จบ)

9 February 2016






สถานะการจัดตั้ง " บรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ " หรือ"ซูเปอร์โฮลดิ้ง " จะเป็นหน่วยงานของรัฐที่ไม่เป็นส่วนราชการ มีฐานะเป็นนิติบุคคล มีทุนประเดิมจัดตั้งที่ 1 พันล้านบาท กระทรวงการคลังถือหุ้น 100% และหลังจากที่บรรษัท รับโอนหุ้นใน 12 รัฐวิสาหกิจ บรรษัทจะทำหน้าที่เป็นเจ้าของ (owner ) แทนกระทรวงการคลัง ภายใต้การกำกับดูแลโดยคณะกรรมการนโยบายและกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ (คนร.) หรือซูเปอร์บอร์ด

กฎหมาย(มาตรา66 ) ยังกำหนดให้ทุกปีบรรษัทต้องทำข้อตกลงกับกระทรวงการคลังในฐานะผู้ถือหุ้น และเสนอให้รัฐมนตรีการคลังเป็นผู้อนุมัติใน 2 เรื่องคือ 1.เป้าหมายการดำเนินงาน และ 2.การนำส่งผลกำไร และมาตรการ 45 ระบุว่าให้คณะกรรมการบรรษัทจะอนุมัติรายจ่ายประจำปีได้แต่ต้องไม่เกิน 0.08%ของสินทรัพย์รวมหรือไม่เกิน 1 พันล้านบาท และต้องทำรายงานการใช้จ่ายเปิดเผยต่อสาธารณชน (มาตรา 47) ในกรณีที่รัฐวิสาหกิจต้องทำนโยบายที่ขาดทุนหรือมีการอุดหนุนราคา มาตรา 34 ได้ปรับปรุงเรื่องการจัดสรรเงินชดเชยคืนให้รัฐวิสาหกิจให้อยู่ในกรอบระยะเวลาที่เหมาะสม เพื่อให้มีความคล่องตัวในทางปฏิบัติมากขึ้น

นอกจากนี้มาตรา 66 วรรค 2 ได้กำหนดว่า การจะนำส่งกำไรเข้ากระทรวงการคลัง ต้องคำนึงถึงความจำเป็นในการลงทุนของรัฐวิสาหกิจเพื่อความยั่งยืนขององค์กรในระยะยาว และมาตรา 42 ที่ให้คำนึงถึงผู้ถือหุ้นรายย่อยด้วย

 3 เสาหลักสกัดการเมืองแทรก

ส่วนข้อกังวลที่ว่า ข้อต่อระหว่าง คนร.กับฝ่ายการเมือง จะป้องกันการแทรกแซงของฝ่ายการเมืองได้หรือไม่ ? ประสาร ไตรรัตน์วรกุล ประธานคณะอนุกรรมการพัฒนาระบบกำกับดูแลและระบบบรรษัทภิบาลของรัฐวิสาหกิจ และประธานคณะอนุกรรมเตรียมการจัดตั้งบรรษัท กล่าวว่าร่างพ.ร.บ.ให้กรรมการบรรษัทมีวาระไม่เกิน 3 ปี และห้ามนั่งเกิน 2 วาระติดต่อกัน แต่ในบทเฉพาะกาลช่วงแรก บอร์ดรุ่นแรกอาจไม่ต้องสลับฟันปลาออก 1 ใน 3 เพราะต้องอยู่ช่วยทำงานสักระยะ โดยโครงสร้างของบอร์ดบรรษัท จะมีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิไม่เกิน10 คน (เป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิไม่เกิน 9 คน และกรรมการผู้อำนวยการใหญ่ 1 คน) ตั้งโดยคณะกรรมการสรรหา (คนร.ฝ่ายข้าราชการประจำเป็นหลัก ) อีกข้อต่อหนึ่งที่พูดถึงกันก็คือ "ประธานบอร์ดบรรษัท" ซึ่งนั่งอยู่ในคนร.ด้วย

(คนร.ประกอบด้วย 3 กลุ่มที่ถ่วงดุลอำนาจคือ 1. ฝ่ายการเมือง 5 คน (นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีที่ครม.แต่งตั้ง 4 คน ) 2. ฝ่ายข้าราชการประจำและ ตัวแทนบรรษัท รวม 5 คน ได้แก่ เลขาธิการสศช.,ปลัดกระทรวงการคลัง ,ผอ.สำนักงบประมาณ ,ผอ.สคร และประธานบอร์ดบรรษัท) และฝ่าย 3 ผู้ทรงคุณวุฒิ 5 คน (โดยการสรรหา)

โจทย์ท้าทายบรรษัท"สร้างการยอมรับ"

ประสาร กล่าวว่า จากประสบการณ์เราในงานที่คล้าย ๆกัน เมื่อพูดถึงข้อต่อการเมือง เสาแรกนอกจากเรื่องกฎหมาย กรอบกติกา การวางคุณสมบัติกรรมการที่จัดเจน หนีไม่พ้นต้องอาศัยอีก 2 เสา คือ เสาที่ 2 การสร้างการยอมรับจากประชาคม ซึ่งบรรษัทเมื่อตั้งขึ้นแล้ว ต้องสร้างระบบที่สามารถสร้างสัมพันธ์กับประชาคมว่า แนวทางที่เหมาะสมจะเดินคืออะไร และอาศัยกฎของข้อมูลสร้างความเชื่อมั่นศรัทธา เผื่อที่วันหนึ่งข้างหน้าเจอเรื่องที่ไม่ถูกต้อง ก็จะได้คัดค้านหรือท้วงติง ,เสาที่ 3 สร้างวัฒนธรรมที่ดีให้กับองค์กร เช่นการได้คนดีมาบริหาร สิ่งเป็นเรื่องที่องค์กรต้องรีบสะสมให้รู้ว่าอะไรควรทำ ไม่ควรทำ
3 เสาประกอบกันถึงจะพอป้องกันตัวเองได้ในระดับหนึ่ง แต่ไม่ได้รับประกัน100%ว่าจะปลอดจากการเมือง

" อย่างน้อยกฎหมายก็ได้เขียนป้องกัน คล้ายกรณีกฎหมายแบงก์ชาติปี 2551 ที่รมต.คลังไม่สามารถปลดผู้ว่าการธปท. ได้ง่ายเหมือนก่อนปี 2551 คือต้องผ่านบอร์ดแบงก์ชาติ และต้องมีเหตุผลรองรับว่าผู้ว่าธปท.ไม่สามารถทำงาน ด้วยเรื่องสุขภาพหรือไปสร้างความเสียหายอย่างไร บรรษัท ก็เช่นเดียวกันการจะไปปลดก็ต้องผ่านบอร์ดคนร. แต่สำคัญคือบรรษัทต้องทำให้เสาที่ 2 และ3 เป็นที่ยอมรับของสังคมให้ได้ ถือเป็นโจทย์ที่ท้าทาย เพราะว่าองค์ประกอบการเวลามีไม่มาก ทำแล้วต้องเห็นผล"

 ซูเปอร์โฮลดิ้งมุ่งพัฒนาปรับปรุง

รูปแบบของซูเปอร์โฮลดิ้ง ประสารกล่าวว่า จะเป็นบริบทกลางๆแบบไทย คือ 1. มีข้อต่อกับฝ่ายการเมืองอยู่บ้าง ในรูปของคณะบุคคลคือคนร. 2.บริบทที่ว่าฐานะการคลังของไทยยังต้องอาศัยเงินนำส่งจากรัฐวิสาหกิจ ซึ่งจะแตกต่างจากรัฐบาลสิงคโปร์ที่มีฐานะการคลังเกินดุล "เทมาเสก"จึงไม่จำเป็นต้องส่งรายได้เข้ามา รูปแบบของเทมาเสก จึงเป็น Sovereign Wealth Fund (กองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ ) ที่มุ่งออกไปลงทุนต่างประเทศเพื่อสร้างผลตอบแทนสูงๆมากกว่า ส่วนของไทยจะค่อนไปทาง "คาซาน่า : Khazanah National " ของมาเลเซีย คือหัวใจจะเน้นไปเรื่องการปรับปรุงพัฒนา

"ทรัพย์สินก้อนใหญ่ของ ซูเปอร์โฮลดิ้งไทย คือหุ้นของรัฐวิสาหกิจ 12 แห่งที่ทยอยโอนเข้ามา ส่วนเงินสดมีเพียง 1 พันล้านบาท เป็นทุนที่ใช้ในการจัดตั้งและดำเนินการของบรรษัท องค์กรไม่ใหญ่ มีคนประมาณ 100 คน เป็นบุคลากรที่เก่งทางด้านปรับโครงสร้างธุรกิจ หรือยุทธศาสตร์ธุรกิจ คาดไตรมาส 3 ปีนี้ กฎหมายก็น่าจะมีผลบังคับใช้ "

  งานหินฟื้น7 รสก.เพ่งเป้า"บินไทย

ส่วนความคาดหวังว่าหลังจากที่บรรษัท ต้องสวมบทเป็น active shareholder จะส่งผลให้รัฐวิสาหกิจนำส่งรายได้เข้ารัฐมากขึ้นหรือไม่ เขาตอบว่า ต้องมองเป้าหมายที่ทอดระยะเวลาปานกลาง ไม่ใช่สั้น เพราะธุรกิจจะมีวัฏจักร เช่นใน 12 แห่งที่ทำรายได้สูงเป็นอันดับ 1 คือปตท. แต่วัฏจักรเรื่องราคาน้ำมันเวลานี้ ก็ทำให้กำไรปตท.ปีนี้ลดลงมากเมื่อเทียบกับอดีตที่ผ่านมา

" พอตั้งบรรษัท เราก็หวังว่า ปตท.จะสามารถทำให้มูลค่าในตัวบริษัทเพิ่มขึ้น แต่ที่คนร.เพ่งมากก็คือตัวการบินไทย ที่ขาดทุนอยู่เยอะ ก็หวังว่าจะขาดทุนน้อยลงหรือมีกำไรเพิ่มขึ้น อันนี้เป็นความท้าทาย "

ประสาร ได้กล่าวถึงแผนฟื้นฟู 7 รัฐวิสาหกิจว่า ที่ผ่านมาถือว่าทำได้ในระดับหนึ่ง โดยในบรรดา 7 แห่ง ที่บรรษัทฯจะรับโอนมามี3 แห่งคือมี 1. การบินไทย ,2.กสท โทรคมนาคม , 3.ทีโอที หรือ ทศท ส่วนอีก 4 แห่ง คือ การรถไฟแห่งประเทศไทย (ร.ฟ.ท.) ,องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ ( ขสมก.) ,เอสเอ็มอีแบงก์ และอิสลามแบงก์หรือไอแบงก์ ยังสังกัดสคร. (สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ ) ซึ่งเมื่อโอนมาบรรษัท ในฐานะเจ้าของก็ต้องแก้ปัญหาเรื่องการบินไทย ,ทศท และกสท จะทำกันอย่างไร แต่อย่างน้อยกรรมการก็ต้องมีแผนงาน ต้องติดตามแก้ไขอย่างต่อเนื่อง ถ้าไม่ทำต่อเนื่องโอกาสจะสำเร็จยาก ! เพราะแต่ละจุดมีมูลค่าที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจมาก การปรับก็อาจจะกระทบผลประโยชน์ใครบ้างบางส่วน แต่สังเกตให้ดีหากไม่ทำต่อเนื่องโอกาสจะพลิกลับสู่ปัญหาเดิมๆ มีมาเรื่อย ๆ

ส่วนรัฐวิสาหกิจภายใต้กำกับของสคร. เช่น ร.ฟ.ท.ก็ยังมีปัญหาติดขัด ขาดทุนสะสมถึง 8-9 หมื่นล้านบาท เรื่องการจะโอนที่ดินเพื่อชำระหนี้ หรือปัญหาภายในก็ยังต้องปรับปรุงอยู่มาก และร.ฟ.ท. ที่ผ่านมายังมีประเด็นว่า ไม่มีใครเล่นบท "เจ้าของชัด"และที่ขาดคือบท"กำกับดูแล" (regulator) ในการทำหน้าที่ดูแลคุณภาพของผู้ให้บริการ เช่น ประชาชนขึ้นรถไฟแล้วรู้สึกว่าบริการไม่ดี ที่ผ่านมา คนร.จึงได้เสนอในที่ประชุมให้กระทรวงคมนาคมไปตั้งกรมราง เพื่อทำหน้าที่ "กำกับดูแล"

 กำกับ12 รสก.ท้าทายยากกว่าSFI

ส่วนการกำกับสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ( SFI) มติคนร.ได้โอนบท regulator มาอยู่ในการกำกับของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) แต่ธปท.ยังไม่มีอำนาจเต็มที่ ต้องแก้กฎหมายสถาบันการเงินปี2551 มาตรา 120 ได้เสนอไปกระทรวงคลังขอแก้บางมาตราแต่ยังไม่แล้วเสร็จ

อย่างไรก็ดีในด้านการให้นโยบายและความเป็นเจ้าของยังอยู่ที่กระทรวงการคลัง ซึ่งถือเป็นความท้าทายในการบริหารความสัมพันธ์ระหว่างธปท. กับกระทรวงการคลัง เพราะ SFI มักจะถูกใช้ในการดำเนินนโยบายการเงินอยู่ไม่น้อย จนอาจกระทบฐานะ แต่อย่างน้อยที่อาจเห็นตรงกันของทั้ง 2 ฝ่าย คือความพยายามในการป้องกันไม่ให้เกิดทุจริต เช่นกรณี เอสเอ็มอีแบงก์และไอแบงก์ ซึ่งที่ผ่านมามีเรื่องที่ดูคล้อยไปในทางที่ไม่ตรงไปตรงมา

" ความจริงการกำกับ SFI ไม่น่าจะยุ่งยากเท่า "12 รัฐวิสาหกิจ" เพราะ SFI บริบทอยู่ในประเทศเป็นส่วนใหญ่ อีกทั้งมีความได้เปรียบเช่น มีเน็ตเวิร์กดีกว่า ได้รับสิทธิประโยชน์จากรัฐ ไม่ต้องเสียภาษี แต่จะยากก็ตรงที่ว่า นักการเมืองมักจะใช้ นี่แหละ ! ต่างกับ "12 รัฐวิสาหกิจ" ที่มีความยากกว่าตรงที่ว่าแม้เราจะทำให้เขาเข้มแข็งภายใน แต่เขายังต้องเผชิญการแข่งขันจากภายนอก ตอบไม่ได้ว่าจะชนะได้หรือไม่

เช่นสายการบิน ตรรกง่าย ๆถ้าเริ่มต้นภายในอ่อนแอ การจะสู้กับภายนอกก็ยาก หรือแม้แต่ปตท. บริษัทลูก ๆหลายส่วนก็คอนโทรลไม่ได้ว่าราคาน้ำมันจะเป็นอย่างไร เรื่องแหล่งพลังงานที่จะไปสำรวจ หรือพวกธุรกิจมือถือ อันนี้ถือเป็นความท้าทายของธุรกิจโดยแท้ .แต่เราก็หวังว่ากฎหมายปฏิรูปกำกับรัฐวิสาหกิจสำเร็จ ก็น่าจะทำให้เขาพร้อมสู้ พร้อมจะแข่งขัน แต่ไม่ได้ความว่าจะสู่ชัยชนะ " ประสาร ทิ้งท้าย

จากหนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ปีที่ 36 ฉบับที่ 3,129 วันที่ 7 - 10 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2559


รัฐวิสาหกิจ คณะกรรมการนโยบายและกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ บรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ ซูเปอร์โฮลดิ้ง