เศรษฐเสวนา จุฬาฯทัศนะ | ธุรกิจเกษตร-ความต้องการตลาด ... ตัวแปรเส้นทางการจัดการพื้นที่สูง
ปัญหาการรุกล้ำพื้นที่ป่าด้วยการปลูกพืชไร่เชิงเดี่ยว อย่าง ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ ได้รับความสนใจอย่างมากจากภาครัฐ ประชาชน และเอกชน จนทำให้ปฏิบัติการทวงคืนผืนป่าและการฟื้นฟูป่ากลายเป็นวาระแห่งชาติในช่วงที่ผ่านมา ปัญหาที่เกิดขึ้น นอกจากจะสะท้อนอิทธิพลของแรงจูงใจจากตลาดที่ต้องการพืชไร่เชิงเดี่ยวป้อนอุตสาหกรรมปลายน้ำ ยังแสดงให้เห็นผลการดำเนินนโยบายบริหารจัดการพื้นที่ป่าที่ไปกันคนละทิศทางกับนโยบายการค้า ภาคเกษตรและสินเชื่อที่ส่งเสริมการผลิตพืชเชิงพาณิชย์
จากสถิติปี 2559 ไทยมีพื้นที่ป่าทั้งหมดประมาณ 102 ล้านไร่ และมากกว่าครึ่งอยู่ภาคเหนือ ร้อยละ 42.25 ของป่าต้นน้ำทั้งหมด ก็อยู่ภาคเหนือ ในทางเศรษฐศาสตร์จึงถือว่า พื้นที่สูงทางเหนือเป็นพื้นที่อ่อนไหวเชิงนิเวศ การตัดสินใจของคนในพื้นที่และการดำเนินนโยบายใด ๆ ของรัฐ หรือ เอกชน ที่เกี่ยวกับการใช้ทรัพยากรในพื้นที่ ส่งผลกระทบต่อคนในวงกว้าง (Externality) กลไกตลาดไม่สามารถนำไปสู่จุดที่สังคมได้รับประโยชน์สูงสุดได้ ราคาสินค้าไม่สามารถสะท้อนต้นทุนที่แท้จริง ราคาข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ที่เกษตรกรได้รับ ไม่อาจสะท้อนต้นทุนความเสียหายที่เกิดกับทรัพยากรในพื้นที่ได้
การแทรกแซงของรัฐผ่านนโยบายต่าง ๆ จึงจำเป็นและควรเป็นนโยบายที่มุ่งสู่ยุทธศาสตร์เดียวกันของการพัฒนาพื้นที่สูง แต่ยุทธศาสตร์พื้นที่สูงก็เป็นสิ่งที่ประเทศยังขาด การดำเนินนโยบายต่าง ๆ จึงเป็นเพื่อตอบความต้องการระยะสั้น และมักขัดแย้งกันเอง การแก้ไขปัญหาเพื่อสร้างการเปลี่ยนแปลงในระยะยาวจำเป็นต้องเข้าใจวิถีคนที่อยู่อาศัยและทำกินบนพื้นที่สูง ลักษณะภูมิสังคมและแรงจูงใจที่ขับเคลื่อนการใช้ที่ดินของคนเหล่านี้
เรากำลังหมายถึงใครเวลาพูดถึงเกษตรกรบนที่สูง? ในอดีต กลุ่มชาติพันธุ์บนดอยสูงที่ยึดวิถีทำไร่หมุนเวียนมักถูกเหมารวมว่าเป็นต้นตอของปัญหาไร่เลื่อนลอย คนส่วนใหญ่ยังไม่เข้าใจหลักการของไร่หมุนเวียนและมักจะโยงไร่หมุนเวียนไปเป็นการทำไร่เลื่อนลอย ที่ให้ภาพการบุกรุกทำลายป่าขนานใหญ่ แท้จริงแล้ว ไร่หมุนเวียนเป็นระบบนิเวศเกษตรพื้นบ้านบนที่สูง ที่เน้นความสมดุลของการอยู่ร่วมกันของคน สัตว์ และป่า สามารถรักษาความหลากหลายทางชีวภาพและการหมุนเวียนธาตุอาหาร
[caption id="attachment_293366" align="aligncenter" width="503"]
สำหรับไร่หมุนเวียนของชาติพันธุ์ลัวะและกะเหรี่ยง จะเป็นแบบทำเกษตรซ้ำพื้นที่ในระยะสั้น แล้วพักไร่ระยะยาว แต่ละบ้านจะแบ่งที่เป็น 8 แปลง ผืนที่ใช้เพาะปลูกไปแล้ว 1 ปี ก็จะได้พักให้ดินคืนความสมบูรณ์ ก่อนที่จะถูกหมุนนำมาใช้เพาะปลูกใหม่ 7 ปีถัดไป ปัจจุบัน ยังมีลัวะและกะเหรี่ยงบางกลุ่มที่เหนียวแน่นในวิถีไร่หมุนเวียนเดิมและไม่ได้หันหาข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ นอกจากนี้ ยังมีกลุ่มคนพื้นราบ/เมือง ที่ไปทำเกษตรบนพื้นที่สูง ซึ่งมักทำเกษตรซ้ำพื้นที่ระยะสั้นและพักไร่ระยะสั้น
อย่างไรก็ดี วิถีที่มักถูกเหมารวมเป็นการทำไร่เลื่อนลอยและถูกอิงกับการทำไร่ฝิ่น คือ วิถีของม้ง เมี่ยน ลาหู่ อาข่า ลีซู ซึ่งเป็นการทำเกษตรซ้ำพื้นที่ในระยะยาวและทิ้งให้ไร่ฟื้นตัวในระยะยาว ระบบนี้จึงถูกห้ามไป หลังจากมีกฎหมายห้ามทำฝิ่นในช่วงต้นพุทธศตวรรษที่ 26 ชนกลุ่มน้อยที่เกี่ยวข้องกับการปลูกฝิ่นได้รับการสนับสนุนให้ปลูกพืชเมืองหนาวที่ให้ผลตอบแทนดีกว่าใช้พื้นที่เกษตรน้อยลง และในช่วงเดียวกันนี้ ผู้คนจากพื้นราบที่ไร้ที่ดินทำกิน กลุ่มธุรกิจการเกษตรก็หลั่งไหลเข้าไปตั้งรกรากทำเกษตร ทำไม้ ในพื้นที่ทางเหนือ ที่ถูกหักล้างถางพงและเสื่อมโทรมจากระบบสัมปทานป่าไม้ที่ให้กับต่างชาติและบริษัทไทย ในช่วงพุทธศตวรรษที่ 25 ดังนั้น กลุ่มเกษตรกรผู้ปลูกข้าวโพดเลี้ยงสัตว์บนพื้นที่สูงมีทั้งกลุ่มคนพื้นราบ/คนเมือง กลุ่มชาติพันธุ์บางกลุ่ม และคนจากภูมิภาคอื่น
[caption id="attachment_293367" align="aligncenter" width="503"]
ทำไมต้องพืชไร่เชิงเดี่ยว? ต้นพุทธศตวรรษที่ 26 เป็นยุคของการจัดการพื้นที่ป่าผ่านกฎหมายหลายฉบับ เช่น กฎหมายสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า (2503) กฎหมายอุทยานแห่งชาติ (2504) กฎหมายป่าสงวนแห่งชาติ (2507) โดยนิยามป่าในกฎหมายนี้มีผลให้คน 10 ล้านคน กลายเป็นคนที่อยู่ในพื้นที่ป่าทันที ตามมาด้วยนโยบายการป่าไม้แห่งชาติ (2528) ซึ่งเป็นครั้งแรกที่กำหนดเป้าหมายพื้นที่ป่า 40% และกำหนดพื้นที่ลุ่มน้ำชั้นต่าง ๆ และการยกเลิกสัมปทานป่าไม้ (2532) กระแสอนุรักษ์นี้ ทำให้คนบนพื้นที่สูงพยายามใช้ที่ดินที่มีจำกัดในการเพาะปลูกอย่างเข้มข้น ในขณะที่ กลุ่มชาติพันธุ์บางกลุ่มหันหาพืชเมืองหนาว บางกลุ่มพยายามรักษาพื้นที่ด้วยวิถีไร่หมุนเวียน บางกลุ่มและคนจากพื้นราบเปิดรับวัฒนธรรมพืชเชิงพาณิชย์ที่ได้รับส่งเสริมอย่างจริงจังจากรัฐ กลุ่มธุรกิจการเกษตร ทั้งค้าเมล็ดพันธุ์ ปุ๋ย ยา เข้ามาสร้างเครือข่ายสนับสนุนการปลูกพืชไร่เชิงเดี่ยวบนพื้นที่สูง เกษตรพันธะสัญญารูปแบบต่าง ๆ เข้ามามีบทบาท
การที่เกษตรกรบนพื้นที่สูงเผชิญข้อจำกัดทั้งไม่มีชลประทาน ไกลตลาด ขาดเงินทุน และความรู้ด้านตลาด หรือ พืชทดแทน พืชไร่อย่างข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ที่ไม่ต้องการการดูแลมากและเป็นที่ต้องการของตลาด ปลูกแล้วขายได้แน่ มีพ่อค้าให้เชื่อปัจจัยการผลิตมาก่อน แถมบางปียังราคาสูงให้เกษตรกรได้ลุ้น จึงกลายเป็นทางเลือกที่ง่ายสำหรับเกษตรกร ถึงแม้พวกเขาจะรู้ว่า การปลูกข้าวโพดในพื้นที่สูงจะลงเอยด้วยการใช้สารเคมีปริมาณมาก แต่การออกจากวงจรการปลูกข้าวโพดไม่ใช่เรื่องง่าย ด้วยหนี้สินล้นพ้นตัวจากปัจจัยการผลิตราคาสูง การจะหาพืชที่สามารถแทนข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ได้อย่างยั่งยืน ต้องสามารถหาระบบธุรกิจและตลาดที่มีประสิทธิภาพไม่น้อยไปกว่าของข้าวโพดเลี้ยงสัตว์
[caption id="attachment_293368" align="aligncenter" width="503"]
ถ้าจะแก้ปัญหา แรงจูงใจที่เหมาะสมมาจากไหน? งานวิจัยเชิงสำรวจของ เขมรัฐ เถลิงศรี และสิทธิเดช พงศ์กิจวรสิน (2560) ศึกษาพฤติกรรมการปลูกของเกษตรในพื้นที่ที่ยังมีประเด็นขัดแย้งเรื่องสิทธิ์ในการใช้ที่ดิน ใน 7 พื้นที่ของ จ.น่าน ชุมชนเหล่านี้หันหาทางเลือกอื่นแทนข้าวโพด บ้างปลูกพืชยืนต้นอย่าง มะม่วง กาแฟ บ้างก็ทำเกษตรผสมผสานในพื้นที่ขนาดเล็ก เช่น ปลูกพืชโรงเรือน หรือ รับจ้างเพาะเมล็ดพันธุ์ เราต้องการจะตอบคำถามว่า ถ้าเกษตรกรเลือกระบบเกษตรแบบเดียวกัน แต่มีระบบธุรกิจที่มารองรับต่างกัน จะส่งผลต่อตัวชี้วัดความยั่งยืนด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อมต่างกันอย่างไร
และพบว่า กลุ่มที่ปลูกมะม่วงรายที่อยู่ในกลุ่มวิสาหกิจชุมชนเพื่อส่งออก ซึ่งจะเป็นต้องผลิตตามมาตรฐานเกษตรกรรมที่ดี (GAP) จะมีรายได้สุทธิต่อไร่มากกว่า ใช้สารเคมีน้อยกว่า ใช้ยาฆ่าหญ้าน้อยกว่า ใช้ปุ๋ยอินทรีย์มากกว่ากลุ่มที่ขายมะม่วงในระบบตลาดดั้งเดิม ที่มีพ่อค้าคนกลางมารับซื้อในพื้นที่อย่างมีนัยสำคัญ
[caption id="attachment_293369" align="aligncenter" width="503"]
สำหรับกลุ่มที่มีพืชหลายชนิดในพื้นที่ขนาดเล็ก ได้แก่ พืชโรงเรือนและเพาะเมล็ดพันธุ์ เราพบว่า แม้ระบบเกษตรพันธะสัญญาที่มารองรับการปลูกเมล็ดพันธุ์จะช่วยลดความเสี่ยงด้านราคาและปริมาณให้เกษตรกร และให้รายได้ต่อไร่สูงกว่าเกษตรกรที่ปลูกพืชโรงเรือนที่จำเป็นต้องรวมกลุ่มกันเพื่อหาตลาด แต่กลุ่มเกษตรพันธะสัญญาพึ่งพิงแหล่งทุนภายนอก มีหนี้นอกระบบจากการกู้วัตถุดิบมาล่วงหน้าสูงกว่า และยิ่งในกรณีเพาะเมล็ดพันธุ์ด้วยแล้ว มีการใช้สารเคมีและยาฆ่าแมลงสูงมาก
ส่วนกลุ่มที่ปลูกกาแฟนั้น เกษตรกรที่ขายเมล็ดกาแฟเชอร์รี่ให้กับผู้รับซื้อลักษณะกิจการเพื่อสังคม ซึ่งมีเงื่อนไขการรับซื้อที่เน้นคุณภาพและรักษาสิ่งแวดล้อม ก็จะมีรายได้ต่อไร่สูงกว่า มีสัดส่วนหนี้ต่ำกว่า และใช้สารเคมีและยาฆ่าหญ้าน้อยกว่ากลุ่มที่ขายให้กับพ่อค้าคนกลางที่มารับซื้อแบบดั้งเดิมทั่วไป
จากตัวอย่างเหล่านี้จะเห็นได้ว่า เงื่อนไขจากธุรกิจ หรือ ตลาด เป็นแรงจูงใจที่สามารถกำหนดพฤติกรรมของเกษตรกรในการดูแลสิ่งแวดล้อมได้อย่างมีนัยสำคัญ นอกจากนี้ การใช้พื้นที่อย่างคุ้มค่าโดยไม่ต้องใช้ต้นทุนมากเพื่อให้รายได้ต่อไร่ให้สูงพอ การกระจายความเสี่ยงด้วยการสร้างความหลากหลายทั้งพืชทั้งตลาด และความเข้มแข็งของกลุ่ม ล้วนเป็นสิ่งที่เกษตรเหล่านี้เห็นว่า จำเป็นสำหรับธุรกิจการเกษตรเพื่อสร้างแรงจูงใจที่ถูกต้องและความยั่งยืนในพื้นที่สูง
ในภาพใหญ่ กฎเกณฑ์ต่าง ๆ ที่ใช้บังคับในพื้นที่สูงต้องสร้างแรงจูงใจให้เกษตรกรเปลี่ยนแปลงลักษณะการใช้ที่ดินไปในทางที่ดีขึ้น เกษตรกรบางกลุ่มต้องการพัฒนาสู่การผลิตผลไม้คุณภาพสูงที่ได้รับการรับรองมาตรฐาน ก็ติดปัญหาความไม่ชัดเจนในสิทธิ์ที่ทำกิน ทำอย่างไรให้เกษตรกรสามารถใช้ประโยชน์สามารถใช้ประโยชน์จากความชัดเจนของที่ดินที่ผ่านการจับพิกัดและยอมรับร่วมกัน
แม้กระทั่งนโยบายการชดเชยค่าเสียหายกรณีภัยพิบัติ ที่เกษตรกรที่ปลูกพืชไร่จะได้รับชดเชยค่าเสียหาย หากพืชได้รับความเสียหายจนหักโค่น แต่สำหรับกลุ่มที่หันสู่การปลูกไม้ยืนต้น แม้ความเสียหายจะรุนแรงจนไม่สามารถขายผลผลิตได้ แต่ก็ไม่ได้รับการชดเชย เพราะต้นไม้ไม่หักโค่น ประเด็นเหล่านี้อาจดูเหมือนประเด็นเล็กในภาพนโยบายใหญ่ แต่สำหรับเกษตรกรในพื้นที่ที่เผชิญข้อจำกัดหลายประการและตอบรับกับแรงจูงใจด้านตลาด เกณฑ์ที่ไม่เอื้อเหล่านี้อาจเป็นจุดพลิกการตัดสินใจของเกษตรกรก็เป็นได้
[caption id="attachment_293370" align="aligncenter" width="503"]
หมายเหตุ : อ้างอิงหลักจาก เขมรัฐ เถลิงศรี และสิทธิเดช พงศ์กิจวรสิน (2560) "ธุรกิจการเกษตรบนพื้นที่สูงกับความยั่งยืน บทเรียนและข้อเสนอในการพัฒนา" สนับสนุนโดย สถาบันคลังสมองของชาติและสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย และ Taj Auf Le Quv-ต่า เอาะ เลอะ คึ : Cooking in the Rotational Farming (2561) โดย สมาคมปกากะญอเพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืนและเครือข่ายกะเหรี่ยงเพื่อวัฒนธรรมและสิ่งแวดล้อม
……………….
คอลัมน์ : เศรษฐเสวนา จุฬาฯทัศนะ โดย ผศ.ดร.เขมรัฐ เถลิงศรี คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ปีที่ 38 ฉบับที่ 3,378 วันที่ 28-30 มิ.ย. 2561 หน้า 07
ข่าวที่เกี่ยวข้อง :
● ยิบอินซอยเป้าปีหน้า8พันล. ธุรกิจเกษตรโต100%-ขี่กระแส IoTเพิ่มลูกค้าใหม่
● อุตฯ ดัน SME TRANSFORM เข้าสู่ยุค 4.0 หนุนก้าวสู่ตลาดโลก
